发达国家技术贸易壁垒对我国农产品出口的影响及对策

2014-04-29顾蓓蓓张磊孟文静李泉

安徽农业科学 2014年28期

顾蓓蓓张磊孟文静李泉

摘要综述了以日本、美国、欧盟为代表的发达国家对我国出口农产品设置的贸易技术壁垒及对我国的影响，并根据我国实际情况提出应对上述贸易技术壁垒可采取的措施，为促进我国农产品出口，发展外向型经济提供理论支持。

关键词技术贸易壁垒；农产品出口；影响；对策

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2014）28-0984-03

我国是世界农产品贸易大国，农产品贸易对调剂国内市场余缺、优化农业结构、促进农民就业增收、保持国民经济平稳较快发展具有重要作用。然而近年来，发达国家对农产品质量安全的要求日趋严格，我国出口的农产品由于无法满足发达国家严格的质量安全要求而频频遭遇退货，损失趋于上升，农产品已成为我国遭遇国外技术性贸易措施的典型。因此，如何减少贸易壁垒对我国农产品出口贸易的负面影响是目前亟待解决的问题。

1发达国家和地区技术性贸易壁垒研究

1.1欧盟

欧盟的食物链是世界上最为安全的食物链之一，“从农场到餐桌”的食物链监管体系为最大水平保护消费者健康和保护环境起到了积极作用，同时也在国际食品贸易中对其他国家造成了技术性贸易壁垒，其中农兽药最大残留限量（MRLs）管理是欧盟食品安全的主要内容之一，也是目前我国食品和农产品出口遭遇的主要贸易壁垒之一，影响重大[1-2]。欧盟对于MRLs指标数量日益增多的趋势是非常明显的，从近年发布的指令分析，以最低检测限（LOD）为指标的标准数量比例也在不断增加[3]。2004年1月12日和2004年2月5日，欧盟委员会对谷类和某些植物源性产品（包括水果和蔬菜）中部分农药最大残留限量（MRLs）作了修改和增订，共涉及579项指标，其中以最低检测限（LOD）为标准的指标总数为340个，占指标总数的59%[4-5]。

1.2日本

日本陆地面积约37.79万km2，人口密度是我国的3倍以上，属典型的人多地少国家[6]。日本的农产品自给率一直较低，据日本农林水产省统计，2012年按热量指标计算的农产品平均自给率为39%，除大米自给率达95%以外，日本大部分农产品依赖进口[7-8]。由于产品来源复杂，在客观上促使日本采取比较严格的食品安全管理措施。

在肯定列表制度实施前，日本已登记或已设定残留标准的农兽药约350种，远少于世界上使用的农兽药种数。由于日本频频在进口农产品中检测出农兽药超标，同时在国内也经常发现有未登记的农药违法使用的现象，使得日本消费者陷入对食品安全性极度不信任的状态。为加强和协调相关机构对食品安全的管理，日本厚生劳动省修订食品卫生法，开始对食品中农业化学品残留物引入所谓的肯定列表制度（Positive List System），并加强对农业化学品的监管，以恢复消费者对食品安全的信任[9-10]。

日本肯定列表制度于2006年5月29日正式实施，其涉及的農业化学品残留限量包括5种类型：豁免物质、禁用物质、现行标准、暂定标准和一律标准[11-12]。所设置的临时标准涉及700余种农药、兽药和饲料添加剂，农产品食品200余种（类），暂定限量标准50 000余条，并首先提出了“一律标准”的概念，即对未设定限量标准的农药、兽药和食品添加剂一律采用0.01 mg/kg的最低限量标准，但经厚生劳动省确定的“豁免物质”不受此限制[11-12]。一律标准是肯定列表制度的核心，该项标准对所有未设定最大残留限量标准的农产品全部网罗，从而无限放大了需要检测和使用残留限量标准的农业化学品种类。

1.3美国

美国是世界上对农食产品安全控制最为严格的国家之一。但是随着食品供应全球化和流通模式的变化，导致食品供应链环节增多，美国境内外食品生产企业和食品种类的增长速度已超过食品药品管理局监管和检测资源的承受力。近年来美国连续发生多起食品安全污染事件，其中2006～2010年发生的5大召回事件引起了政府对食品安全的高度关注。这5起事件分别是加利福尼亚州2006年的绿叶生菜、2007年有毒菠菜、2008年问题牛肉召回事件，2009年佐治亚州花生酱召回事件以及2010年爱荷华州污染鸡蛋召回事件[13]。面对日益严峻的国内国际食品安全形势，美国颁布了《食品安全现代化法案》，对已实施70多年的《联邦食品药品化妆品法》进行了一次“现代化”大变革修订。新法案的核心宗旨在于强调预防为主的食品安全监管理念，主要表现在加强对食品供应链环节的监督力度，要求食品企业对其生产的食品安全承担责任；针对进口食品美国新法案提高了进口食品的安全标准，授权第三方机构检验证实外国食品生产企业及产品是否达到美国食品安全标准；强化了有关食品安全的召回权并加强国内食品安全监管机构的合作[13-14]。

2发达国家技术性贸易壁垒对我国的影响

2.1欧盟农药残留限量对我国的影响

欧盟的农药开发和管理水平在世界上处于较高水平，对农药的安全性研究也开始得较早，因而在欧盟已经禁止使用的产品，在我国仍大面积使用甚至作为新产品开发的情况时有发生。如2005年5月3日和6月2日，欧盟先后发布了G/SPS/N/EEC/260和G/TBT/N/EEC/85通报，将硫丹排除在理事会指令91/414/EEC附件Ⅰ中，取消了此活性物质的授权，2 项通报的拟生效期均为8月1日。根据相关通报G/SPS/GEN/557的规定，当某一特定的植物活性产品未被授权为商品时，则产品中的MRL将一律设置为0.01 mg/kg，则该2项通报生效后，硫丹在产品中的 MRL 将按照0.01 mg/kg执行。而在此之前，欧盟对硫丹的MRL较其他有机氯类农药的指标宽泛（特别是硫丹在茶叶中的MRL为30 mg/kg），欧盟对硫丹在茶叶中的残留限量从30 mg/kg调整为0.01 mg/kg，有可能使我国茶叶出口欧盟全面受阻，同时也会使其他使用硫丹的农产品出口受到影响[4，15]。

2.2日本肯定列表制度对我国的影响

我国由于地理与成本优势，资源总量大，劳动力成本低，同时与日本毗邻，运输成本低、时间短等，使得日本历来是我国蔬菜的重要出口市场。2006年5月29日日本实施的肯定列表制度是中国农产品出口日本遭遇的最主要的技术性贸易壁垒，该制度的核心“一律标准”由于无限放大了需要检测和使用残留限量标准的农业化学品种类，给日本执法者留出了很大的执法空间，增加了不公平竞争的可能性[9-10]。仅肯定列表制度实施的当年（2006年），日本扣留我国大陆产品共计481批次，其中因农药残留被扣的为119批，占被扣产品的22.66%；因遭兽药残留被扣的有60批，占被扣产品的16.81%，给我国生产企业带来巨大的损失。

2.3美国技术性贸易壁垒措施对我国的影响

美国运用 HACCP 对进口农产品实行全面监控，事实上形成了对中国农产品出口的技术性贸易壁垒[16]。1989年2月FDA在中国出口的蘑菇罐头中发现金黄色葡萄球菌肠毒素，5月FDA扣留了所有中国蘑菇罐头以及被检出病毒的中国工厂生产的蘑菇罐头，随后自动扣留范围扩大到所有中国出口的蘑菇罐头。此后FDA要求中国蘑菇罐头生产商在美国咨询公司的帮助下，制订从农场到成品全过程的HACCP计划，咨询公司必须逐批对中国蘑菇罐头的生产记录进行审核，确保产品达到无菌要求，并将该计划提交FDA。这一措施使中国蘑菇罐头遭受了长达15年的出口限制，对中国蘑菇种植和加工业造成了巨大冲击。直到2004年3月1日，FDA才全面解除了对中国蘑菇罐头的自动扣留，HACCP成为阻碍中国农产品出口美国的最大障碍[17-18]。

3应对发达国家技术性贸易措施的对策与建议

3.1建立风险分析人才队伍，健全农产品出口技术性贸易措施预警机制

我国于2011年成立了由卫生部牵头的国家食品安全风险评估中心，有效填补了我国长期以来缺乏食品安全风险评估专业技术机构的空白。评估中心成立以来，在增强我国食品安全研究能力、提高我国食品安全水平、保护公众健康等方面发挥了重要作用。由于国外发达国家设置的技术性贸易壁垒范围日趋广泛、标准日益严苛、表现性日渐隐蔽，因此我国应借鉴食品安全风险评估的做法，成立由各行业技术性贸易壁垒专家组成的风险分析人才队伍，在充分利用WTO各成员在《TBT协议》和《SPS协议》中提供的相关农产品技术标准的基础上，建立中国农产品出口技术性贸易措施预警机制，建设中国国家农产品技术性贸易措施信息数据库和信息中心，并及时向中国涉及农产品出口企业提供TBT/WTO通报、发布预警信息，及时提供国际上农产品技术性贸易措施的发展动态以及主要农产品贸易对象国的技术法规等，以便做好防范工作，积极采取各种措施突破国外农产品技术性贸易壁垒。

3.2依靠科技创新，提高产品国际竞争力

我国农产品在国际市场上占有很高的份額，这主要得益于我国相对低廉的劳动力成本。长期以来我国出口农产品以劳动密集型产品为主，附加值较低。但是近年来，随着我国经济的迅猛发展，劳动力、原材料等价格上涨，加之国外技术贸易壁垒日趋增多，我国农产品贸易已进入了微利时代。在这种情况下，农产品加工企业要打破国外技术贸易壁垒的制约，在夹缝中求生存，只有通过大力发展高新农业技术，加强农机技术装备，发展附加值高的农产品深加工业，开发新、特农产品，不断提高农产品的技术含量，方能在日益激烈的市场竞争中占得先机。例如笔者了解到，在宠物零食加工领域，传统狗咬胶是采用猪皮、牛皮等动物皮张类原料进行加工，产品价格低，且由于皮张原料来源于进口皮张加工的副产品，经过几次转手贸易，源头难以追溯，存在重金属残留的风险。有部分研发能力较强的企业已采用天然植物源性的原料辅以适当的添加剂，研制出比传统狗咬胶适口性更强且具有保健功能的新产品，产品利润显著提高，这应当会成为将来发展的趋势和方向。

3.3建立和完善农产品质量卫生安全保证体系

3.3.1加强农产品安全生产的全过程监管。

“从农场到餐桌”食品安全管理体系最早是由欧盟引入的，欧盟十分注重强调执行危害关键控制点分析（HACCP）和良好生产规范（GMP）的管理程序，食品生产者、加工者都严格遵照有关环境质量标准，生产操作规范和投入品控制的有关标准，自觉对各个环节实施严格管理，注重从环境、生产、加工、包装、运输等各个环节的控制，并对各个环节都设置了相应的标准。对非本国生产的产品欧盟还建立了对出口商的生产条件、生产设施、原材料进行实地考察的制度，以确保欧盟整个食物链各个环节的安全。

近年来我国也将“从田头到餐桌”的概念引入到食品安全管理体系中来，但我国食物链的各环节分属于不同的管理部门，造成了管理上的脱节和不协调。因此只有各部门明确分工、加强交流，并通过完善建立完善的法律法规及标准体系，才能确保对整个食物链环节进行监督管理，食品安全问题才能得到有效的解决。

3.3.2建立严密的追溯制度。

建立行之有效的产品溯源制度是发达国家农产品监管的核心。以欧盟为例，欧盟发布的指令中规定所有的食品标签上都必须标明原产地和原材料的来源，企业要建立生产加工档案并妥善保存。例如，为了防止“疯牛病”，对加工过程中的牛骨必须保存交货记录，当某一牛肉制品出现问题时，可根据记录中的信息马上追溯到原料来自哪一国家，哪一农场，甚至哪一头牛，以便及时采取防范措施。

我国的食品生产不重视食品质量的可溯性，部分管理较好的食品加工企业尤其是出口食品加工企业尽管自己建立了详细的生产加工记录，在其内部生产、加工、销售等环节能做到有效追溯。但由于没有自己的原材料供应基地，原料供应企业采购原材料的随意性及我国非集约化的种植养殖模式，导致产品追溯到原料即出现断档。在这方面，相关的法规、监管、标签都存在缺陷，生产者和消费者的防卫意识和追溯意识都有待提高。

3.3.3制定科学的食品安全质量标准。

任何一个技术标准的制订应该是一个调查、分析、研究、实践的过程，这样得出的数据比较科学，有利于保护消费者，也有利于操作执行。欧盟在制定和修正食品安全质量标准过程中，专门设立了一个专家委员会和若干个专业委员会。如为了评估食品在加工过程中所产生的丙烯酰胺的安全性，欧盟有关国家与国际癌症研究中心（IARC）合作，共同对食物消费量和膳食暴露情况进行分析研究，而且把研究范围扩大到北美和澳大利亚。

我国已制定的食品标准涉及谷物、水果、粮类、肉类、豆制品、奶制品等，数量达到1 000多种，但我国的标准分散，强制性和推荐性的界限划分不清，部分标准指标滞后长期未更新，甚至有标准之间互相重复、矛盾的情况发生。且由于我国机构体制的特殊性，同一产品经常出现根据监管部门职能不同而制定的两套甚至几套标准。我国的标准水平与国际先进水平相差较大，因此迫切需要组织力量开展研究和技术攻关，在全面清理现有食品标准的基础上，加快建立全国统一的食品标准体系，增加对国际先进标准的运用。

3.4推动基地建设，促进集约化生产，加强农产品的源头管理

近几年我国出口农产品频频遭受发达国家通报退货，农兽药残留是根本问题。由于我国非集约化、散种（养）的源头养殖模式和原料供应商收购原料来源的多样性，导致原材料农兽药残留的风险不可避免。农产品原料是从原始的手工作坊发展起来的，虽然近十几年的发展，企业的数量和规模有了一定的提高，但企业的经营模式没有变化。绝大多数企业没有原料种植养殖基地，原料采购盲目随意，有的企业对原料采购虽然建立了“农户+企业”的管理模式，但对产品的品质没有严格要求，农户随意用药现象时有发生，导致出口产品残留超标。因此相关部门要经常对企业进行宣传教育，鼓励生产企业建立自己的基地，加强源头管理，对养殖、供种、用药等实施统一化管理，走有机种植养殖，集约化、规模化生产的路子，只有这样，才能冲破形形色色的贸易壁垒。

随着人们对食品安全的日益关注，有机农产品、绿色农产品越来越受到国际市场的青睐，据有关资料显示，全球消费的有机农产品、绿色农产品数量正以每年 20%～30%的速度增长，其中美国、日本、欧盟的市场最大。我国应以国际市场为导向，转变薄利多销的传统观念，坚持质量优先，依托我国农业优势资源和特色资源，建立和完善有机农产品、绿色农产品生产基地，积极开拓有机农产品、绿色农产品的国际市场。

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