论农村土地承包经营权流转

杨全坤

[摘要]土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，也是推动农业经营规模化、集约化、现代化的重要手段。本文试着在总结农村土地流转经验教训的基础上，结合当前形势和现行法律法规，对进一步规范土地承包经营权流转作一些较为肤浅的探讨。

[关键词]农村；土地；经营权；流转

[中图分类号]F323.2[文獻标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0175-02

党的十八届三中全会提出：“加快构建新型农业经营体系”，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。如何贯彻落实中央精神，促进土地流转，推进规模经营，是目前摆在我们面前的重要研究课题。

1农村土地使用制度的变革

新中国成立后，农村土地使用制度发生了四次变革：①1949—1952年的土地改革运动废除了封建土地所有制，实现了“耕者有其田”，建立了个体农民所有制。②1952—1956年的合作化运动把农民土地私有制变成了合作性质的劳动群众集体所有制。1958年的人民公社化运动又逐渐将土地合作社所有制变为“三级所有，队为基础”制度。在这一阶段，农民逐步失去了对土地的各项权利，集体获得了对土地的所有权，并实行集体劳动和统一经营。③十一届三中全会后，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，将土地的承包经营权下放给农户，而保留集体对土地的所有权。农户分摊原来由集体承担的粮食征购任务、农业税、乡统筹和村提留。从根本上解决了我国农业生产中长期存在的按劳分配的难题，大大提高了农民的生产积极性，从而使家庭承包责任制成为农业生产的基本经营方式，成为党在农村的一项基本经济制度。④2003年3月1日《农村土地承包法》的颁布实施，是对党的农村土地承包政策的法制化，是对党在新时期农村土地承包政策的归纳和总结，是对党的农村土地承包政策的进一步巩固、完善和发展。一方面确认了土地承包者的市场主体地位和家庭承包经营的法律地位；另一方面规范了承包当事人的行为，从而保证土地承包和土地承包经营权流转规范有序地进行，促进农业和农村经济发展。

2土地承包经营权流转的现状

2.1规模扩大，速度加快

近年来，在各种因素的作用下，土地承包经营权流转的速度和规模逐步扩大。如截至2013年10月，皖北县级市界首土地流转总面积40.8万亩，占耕地总面积的70.2%。

2.2流转形式多样

一是转包，即家庭劳力不足，暂时无力经营但又不愿放弃承包土地的农户，将承包期内的部分或全部土地的使用权以一定条件转给他人从事农业经营。这是当前农村最为广泛的一种土地流转方式。二是租赁。农户将自己的土地出租给本集体经济组织成员以外的他人经营。这种方式不改变承包方与发包方的权利和义务关系，承租人只向承包方交纳租金。三是置换。农户之间进行土地互换，实现连片规模经营。四是联合经营、土地入股等其他方式。

2.3流转主体多元化

目前，除农户外，一些专业户扩大经营规模，新的专业户不断涌现。同时农业产业化龙头企业、家庭农场、农民专业合作社、科研机构以及科技推广人员等也加入到土地流转队伍，租赁农户承包地，发展专业化、规模化的农业生产。

2.4流转的有偿性

土地承包权的流转基本上是有偿的。租金多以每年每亩一定数量的小麦或稻谷，按当年市场价折合人民币兑付给出租承包地的农户。如皖北地区每亩1000元左右。

3土地承包经营权流转存在的问题

3.1土地经营权流转程序不规范

目前，土地经营权流转主要以转包为主，当事双方很少向发包的村委会或村小组登记备案。流转双方的权利和义务关系不明确。这将给今后的土地调整、合同变更、承包底册管理、纠纷调处等工作增加难度。

3.2流转市场发育迟缓

1982—2014年，中央下发了16个关于“三农”问题的一号文件，尽管中央对农村土地的基本政策是稳定的、明确的，但在具体执行中，一些地方引导乏力，服务缺失。另外，由于农户的承包地块分散，好坏参差不齐，难以统一中介流转，制约了农村土地经营权流转市场的发育。

3.3租赁时间过短

土地是农民的命根子，除担负产出农产品的经济功能外，还担负着农民生活的社会保障功能。一些农户不愿将所承包地的经营使用权长期地转让出去，害怕失掉饭碗。因此，大部分租赁合同期限在5年以下，造成对土地的掠夺经营，降低耕地的利用率。

3.4流转纠纷时有发生

产生纠纷的原因：一是发包人主体资格混乱。既有村委会，也有村民小组。二是流转合同内容不明确、不完善，条款缺失，权责不清。三是仲裁机构滞后。对这些问题如不加以规范和解决，将引发诸多矛盾，影响农村社会稳定和发展。

4完善土地承包经营权流转的对策和建议

4.1加大宣传力度，营造良好的社会氛围

土地流转是农村发展的客观要求。合理、规范的土地流转可以从根本上解决农村人口变化引发的人地矛盾，也是实现农村土地适度规模经营的有效途径。要采取送法下乡等群众喜闻乐见的形式，大力宣传土地流转的原则、程序和重要意义，提高广大干群的政策意识和法律意识，为建设社会主义新农村创造条件。

4.2建章立法，规范运作

针对农村土地承包经营权流转尚处于自发阶段的现状，建议尽快修改《土地管理法》、《土地承包法》，明确界定发包方主体和农民的土地权利。例如，哪些土地由村集体发包，哪些由村民小组发包，农民有哪些处分权等。及时制定有关指导和规范土地流转的配套措施，明确土地承包经营权流转的操作程序，构建适应市场及农村实际的土地承包经营权流转法律体系。

4.3培育流转市场，发挥基层和中介组织的作用

由于自发性流转加大了交易和履约成本。同时，流转双方达成土地流转协议后，也不可避免地出现某些农户由于丧失非农就业机会、农产品价格上涨、土地租赁价格上涨等种种原因而悔约，给受让方造成损失。对受让方来说，也可能因资金不足、管理不善等原因而拖欠租金，给农户带来损失等。因此要充分发挥乡村等基层组织在土地承包经营权流转中的引导、组织、监督作用，成立流转中介服务组织，促进流转市场的发育完善，降低交易风险。

4.4加强引导，优化服务

土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。各级党委和政府要积极做好土地流转法律、政策服务工作，及时办理合同变更、解除手续，建立土地经营权流转机制，促进土地适度规模经营和集约经营。并按照“自愿、有偿、依法”的原则，建立一套科学、合理、规范的操作程序和制度，从而有效避免土地流转矛盾纠纷，推动土地流转健康发展。

4.5建立流转纠纷调处长效机制

要研究完善流转双方的法律地位和利益关系，建立有效的流转纠纷调处机制。尤其要根据建设社会主义新农村的要求，从稳定、规范、维权、发展的原则出发，建立既方便群众、又能快速调处流转纠纷的新机制，在基层最接近农村、农民的地方设立仲裁机构，有效化解各种矛盾，进一步稳定和完善农村土地承包关系，保障农民合法权益，促进农村社会和谐发展。

参考文献：

刘坚.《农村土地承包法》培训讲义[M].北京：中国农业出版社，2002.