基于旧厂房改造的共赢模式分析

王伟华

[摘要]改革开放30多年来，广州市发展取得了瞩目的成就，国民经济持续高速增长，但这种增长是建立在高投入、高消耗、高污染的基础上。粗放的经济增长与资源环境的约束日益加剧，传统发展的老路已经不适应新的发展要求，经济发展亟须转型，广州市适时推出“三旧”改造正是破解这一发展难题的重要举措。本文通过总结推进旧厂房“三旧”改造工作的做法，探讨企业、政府、社会共赢模式，为加快“三旧”改造的实施提供更具针对性的经验。

[关键词]“三旧”改造；土地价值；整体改造；共赢模式

[中图分类号]F284；T0746.3[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0151-02

随着城市进程化的加快，一些曾经位于城市边缘化地区的旧厂房逐步被围合在了城市的中心地带，这不仅给企业的发展带来不便，而且也影响了整个城市的规划发展[1]。许多工业企业由于环保、安全等要求，逐渐停产，并将原生产企业搬迁到二三线城市的郊区，而原旧厂房用地则腾空出来，或临时租赁，或通过“退二进三”政策改造成创意园。旧厂房的改造成为城市再生及企业增长的一个契机。然而，面对旧厂房改造的一个关键性问题是如何通过旧厂房改造，实现企业、政府、社会的共赢，已经成为亟待解决的关键性问题。

1影响旧厂房改造的因素

城市中的旧厂房是产业结构调整与城市建设互动发展而遗留下来的[2]，丧失了原有的生产功能，如何最大效度的挖掘旧厂房用地潜能，促进城市功能空间的多样性，进而推动城市经济的可持续发展，需要有三方面因素的配合：政府政策支持、旧厂房用地权属清晰、土地规划合理。

1.1政府政策支持

为了贯彻《国务院关于促进节约集约用地的通知》，广东省在总结佛山“三旧”改造成功经验的基础上，于2009年8月出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）标志着“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造在广东正式推开。作为试点区广州市同年以《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）响应省政府号召，对改造模式进行细化，全面启动了广州市的“三旧”改造工作。为统筹协调广州市全市的“三旧”改造工作，2010年2月广州市“三旧”改造工作办公室正式挂牌成立。紧接着陆续出台了一系列的政策，包括《关于广州市“三旧”改造管理简政放权的意见》（穗府办〔2011〕17号）、《国有土地上旧厂房改造方案审批权限下放工作指引》（穗旧改办〔2011〕70号）、《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）等文件，进一步提高“三旧”改造审批效率，调动各级单位的积极性，并强化政府主导，有计划的安排推进“三旧”改造工作。至此，旧厂房改造所需政策支持已经成熟。

1.2旧厂房用地权属清晰

土地权属清晰是旧厂房参与“三旧”改造的必要条件，包括有效的权属证明和明晰的现状边界。但是广州市许多国企旧厂土地大部分为政府划拨，建厂至今基本上都有几十年的历史，在不断地改扩建过程中，一种现象是权属证明资料保存不完整，甚至丢失，进行“三旧”改造前，必须先办理确权手续，获得有效的权属证明；另一种现象是，权属证明文件与土地现状边界不符，包括土地现状边界大于權属范围和权属范围大于土地现状边界两种情况，针对第一种情况，处理方式较为简单，以权属范围参与改造就行，同时尝试办理超出权属范围的土地确权手续；第二种情况相对复杂，先要了解土地被占用的起始年限，如果是1982年前就被实际使用人占有至今，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字〔1995〕第26号）“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其他国有土地使用权可确定给实际土地使用者。”那么就应委托广州市房地产测绘院现场进行勘测定界，以实际使用面积参与改造，并报国资委备案。

1.3土地规划合理

土地规划直接影响到土地价值和参与改造的方式。规划为道路、绿地等公益性用途的土地，价值低，方式只能为“公益征收、合理补偿”；规划为居住用地性质的土地，价值高，方式为“公开出让、收益支持”；规划为商业性质的土地，价值高，方式可以选择为“公开出让、收益支持”或“自主改造、补交地价”，但具体还要看土地的权属范围与规划单元能否吻合。权属范围是符合国土部门“三旧”项目认定条件的用地范围，通过“自下而上”申报和“自上而下”统筹安排来综合确定；规划单元是项目归总整合后与周边用地共同组成的相对成片的规划范围，通过统一规划、连片改造，整体控制改造强度、配套设施等内容。

2广州市某国企的案例分析

2.1企业情况介绍

广州市某国企是一家传统建筑材料的生产制造公司，属下拥有多家不同品种材料的制造厂，大多成立于新中国成立初期，当初为经济的发展作出了巨大的贡献。但随着市场经济的发展，原有的生产工艺和产品已不满足广州市对环保、安全等要求，企业效益不理想，各厂陆续关闭，原厂房用地逐渐腾空。

2.2“三旧”改造的经验分析

为了使企业转型升级，企业在发展战略上提出“盘活存量资源”的目标，所有旧厂房用地全部参与“三旧”改造。经摸查，土地权属证明文件完备。现整个公司一共有16宗土地，面积共约58万平方米，分散于广州市各个区，但是土地面积多为二三万平方米，且大多为绿地、道路等公益性用地，价值不高；唯有一宗土地面积为25万平方米，但经营性用地比例不高，土地价值无法体现。因此，采用将16宗地整体捆绑的方式，统一向政府申请“三旧”改造，遵循“该高则高；该低则低”的原则，对于城市规划必须要强制性控制的（如道路、绿带和公建配套等），优先服从城市规划建设的要求，确保城市建设需要；其余没有特别规定的，争取给予改造支持。按照现行规划，将非经营性用地以较低的价格交给政府收储，用作城市公益性建设，为社会提供更多的绿地和配套用地，同时申请调整25万平方米这宗地的开发强度，增加经营性用地面积并且提高容积率，充分挖掘土地价值。土地出让后，政府返还的土地补偿款用于职工安置、债务清偿、企业转型升级等。在改造过程中实现了企业、政府、社会三方共赢的模式。

3结论

土地制度改革的路径，由简单地依赖新增用地的粗放占用，转向存量用地的盘整利用；由粗放低效使用，转向内涵高效挖潜；由行政主导的被动“征地”，转向政策引导的企业主动“腾地”。以推进“三旧”改造工作为载体，促进城市存量低效用地再开发，构建政府引导下的以市场配置为基础的土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变。广州市某国企整体改造形成共赢模式，值得推广；同时建议采取“保证速度的基础上强调绩效”[3]的思路进行政策优化，重点是处理好政府主导与社会力量参与改造的关系，激励市场力量的发挥和多元主体的参与，保障改造的公平性与可实施性。

参考文献：

[1]阳建强，吴明伟.现代城市更新[M].南京：东南大学出版社，1999.

[2]张卫宁.改造性再利用——一种再生产的开发方式[J].城市发展研究，2002（2）：51-55.

[3]赖寿华，吴军.新型城市化背景下广州“三旧”改造政策探讨[J].规划师，2013（5）：36-41.