社会福利社会化存在的误区及政策建议

熊利群

[摘要]目前社会上社会福利社会化存在着多方面的认识误区，即将“社会福利社会化”或等同于政府“甩包袱”，或等同于“社会福利市场化”，或等同于“福利责任的转移”。本文针对上述问题给出明确界定政府、社会团体以及个人的责任，在社会福利领域倡导市场经济的竞争原则，福利部门提供服务的所有组织的运行都要受到法律的规范和监督这三个对策。

[关键词]社会福利业；社会福利；福利部门

[中图分类号]D632.1[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0119-02

在“社会福利社会化”改革实践后，企业办社会的包袱基本被取消了，但政府支撑福利服务的状况基本没有改变，社会福利社会化改革的困难一直存在。如何认识二十多年来社会福利社会化改革进程，分析目前我国社会福利社会化存在误区和解决对策，这既是社会各界普遍关注的一个现实议题，也是社会福利研究的一个重要理论问题。

1存在误区

1.1将社会福利社会化等同于私有化或市场化

部分私营福利机构的社会福利服务市场化有余、福利性不足。近年来，由于各地政府先后出台了对民间福利机构的免税、床位补贴等一系列扶持政策，已经有不少民间资本转而投向福利服务领域。这本是件好事。然而，据一些学者对多家福利机构的调查，私营福利机构的服务对象几乎全为自费代养人员。除对三无人员外，现在的福利院根本体现不出福利，更像是一种宾馆式服务，服务对象与福利院的关系是市场关系，而不是福利关系。有相当一部分老人抱怨，“福利院里伙食很差，服务态度也很差，甚至连平时志愿者、调查人员送去的水果、食物之类的礼品都要被工作人员据为己有”。还有老人反映，“工作人员不允许我们对外来调查人员讲任何不利于福利院的话，否则将会受到变相的惩戒”。这些情况表明，有相当一部分私营福利服务机构不是为福利而服务，而是为“牟利”服务。

1.2将社会福利社会化当作甩掉包袱的手段

将社会福利社会化当作甩掉包袱的手段，政府“缺位”与“越位”并存。社会福利社会化改革的总体目标是走“民办公助”的福利服务发展道路。顾名思义，“民办公助”是指民间福利机构主要承担服务输送的功能，政府福利部门和国家办福利机构主要发挥服务引导、服务示范、服务资助和服务支持等功能。当前，不同地区的政府部门和国家办福利机构普遍能较好地发挥服务示范和服务引导的功能，这一方面表现为各地纷纷出台了有关“社会福利社会化”改革的具体实施办法，鼓励民间力量投资福利事业；另一方面表现为各地纷纷建立了“基础性、示范性”的国家办福利机构，为民间办福利机构设定服务内容、收费标准、服务方式及服务章程提供了范本。然而，政府部门一方面试图退出经费资助等某些本应由政府承担且应加强承担的福利领域；另一方面又倾向于过度干预甚至直接介入福利服务具体业务，导致政府“缺位”与“越位”并存。

1.3非营利组织存在“缺位”问题

习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。对社会保障社会化实施所依靠的社区多方资源的整合，也因为我国非营利组织的发展还很不成熟而受到直接影响。①第三部门发展具有不均衡性。据统计，1966—1976年的“文革”期间，全国各类社团陷入瘫痪状态。1976年以后社团开始“复活”，并再度进入繁荣时期。但是，社团的空间分布呈现出高度的不平衡性，城市的发展水平远远高于农村，经济发达地区远远高于经济落后地区，沿海地区远远高于内陆地区。②组建第三部门的动机。政府担当了中国第三部门发展的“第一推动力”角色。其积极意义在于政府在社会领域的改革中的主导作用的发挥有利于政府职能的转变；其消极作用是部门利益的作祟。第三部门的招牌是一种受控制的、限量供应的资源，具体的行政部门通过组建第三部门建立小金库，谋取部门利益。③组织结构上的双重管理体制。组织结构上的双重管理体制造就了一部分社团的半官半民性格。半官半民属性以及由此而来的获取资源的双重渠道，领导人事安排上的双重渠道，使得中国的社会团体同时受到行政机制和自治机制的“双重支配”。双重管理体制使社团不具备完整意义上独立性或自治性。此外，第三部门的自身能力的薄弱以及中国第三部门法律制度的诸多缺陷与不足等也成为第三部门与政府互动的障碍。有关非营利组织的内部组织、财产关系等民事问题法律规定的空白，对于这些组织在一个稳固的框架下开展活动也形成一定的法律障碍。

1.4二元福利制度的格局未能改变

我国传统的老年福利事业，保障面比较窄，主要是限于城乡“三无”老人。即使是在推进养老服务社会化过程中，有的地区也仍然只重视在城市发展面向全体老年人的养老服务，而忽视了农村养老服务业的发展，导致在农村，不论是养老服务设施，还是养老服务队伍，都发展缓慢相对滞后。而有的地区如上海、浙江、广东、吉林等地，紧紧抓住养老服务社会化的机遇，适应形势，因地制宜，及时出台了有关政策措施，探索将农村社会老人纳入服务对象，辟了农村养老服务的新天地。在养老服务中，逐步实现城乡统筹，不仅体现了建立完善的养老服务体系的必然要求，也是建设社会主义新农村的迫切需要。与发达国家人口老龄化特点不同，我国农村人口老龄化水平明显高于城镇，以上的老年人口生活在农村。随着人口老龄化加速，特别是农村劳动力向城市转移的加剧，农村“留守老人”或者说是“空巢老人”的数量日益增多，使得农村养老服务问题日益突出，迫切需要更多地注意扶持和加强农村养老服务业，否则，不仅农村老年人的养老服务需求得不到有效保障，“生活宽裕、乡风文明”的新农村建设目标更不可能实现。解決农村老年人的养老问题，必须按照城乡统筹的原则，采取家庭保障和社会保障相结合的办法，逐步建立适应农村老年人养老服务需求的服务网络。第一，应发挥家庭保障的基础性作用，加快完善家庭养老功能，教育和要求进城务工的人员常回家看看，不仅对老年人在经济上供养，还要在生活上照料，在精神上慰藉。第二，应加强社会保障的养老功能，依托乡镇敬老院，在农村乡镇普遍建设一所综合性、多功能的老年社会福利服务中心，采用集中供养、院户挂钩、包户服务等方式开展养老服务，有条件的地方，还可以在农村村级建立养老服务设施，为农村有需要的老人提供便捷的养老服务。第三，应积极发展农村养老服务组织，充分发挥老年人协会及相关组织的作用，开展多样化的服务，满足农村老年人的养老服务需求。我国不同地区农村的经济发展水平不尽相同，老年人的养老服务需求也不一致，在农村养老服务设施建设、养老服务组织发展以及养老服务资金保障等方面，各地应量力而行。

2政策建议

2.1明确界定政府、社会团体以及个人的责任

政府的介入应该是有限度的，更多的应该是充当管理者和监督者的角色，当然政府也不能全面退出，在真正需要的时候，例如当大面积灾荒导致社会资源急剧减少的时候，政府还要扮演最后保护人的角色社会团体，尤其是社区，应在对社会弱者的福利服务方面提供专业服务，成为个人承担自我照顾责任和社会解决问题的良好结合点。个人则要首先承担个人的自我照顾责任，在享受福利权前首先要承担福利义务。

2.2在社会福利领域倡导市场经济的竞争原则

尽管社会福利的特殊性质决定其不能完全走市场化的道路，但在市场经济条件下，将市场机制下的竞争原则适度引入福利领域却是很有必要的。在社会福利部门，计划经济旧体制的所有特征都顽强地保存着，国家所有制的主要作用仍在持续，集中计划、统一协调方式、短缺经济等依然如故。相应地，计划经济下典型的社会意识、行为方式仍无改观。缺少竞争使得人们没有动力去提高服务质量，改善经济效益。总之，社会福利的大部分事务还被排除在竞争之外，因此在市场化取向的社会福利观构建过程中要格外强调市场经济竞争原则的引入。

2.3福利部门提供服务所有组织的运行都要受到法律的规范和监督进入这个领域提供服务要获得许可，并经常受到政府督察部门的检查。无论是国有还是非国有组织提供给公众的服务都必须保证质量。最后，一旦出现非国有组织破产不能履行其对公众承诺的情况，这时国家就得出面，作为最后的担保人支付这些账单。国家只是最后的担保人，而不是强调个人的自我照顾责任发扬传统儒家伦理观念对个人角色及责任的界定，个人有其道德责任进行自我照顾，也有责任在家庭成员之间展开互助，使家庭成为最基本的照顾系统。这就要求社会成员在面临社会问题时，首先应该承担个人的自我照顾责任，只有在个人实在没有办法解决问题时，才向社会、政府寻求帮助。社会成员有权利享受代表社会集体的政府所提供的各项服务，但首先应以纳税等形式承担福利义务，这也是个人自我照顾责任的一种体现。

当前，我国在重视社会福利事业的结构体系构建和政策体系完善的同时，更应该重视这些体系在实际运行当中的适应性和功能性问题。社会福利事业本来的任务，并不是单纯的行政事务性工作，而是在具体生活过程中处理活生生的一个个具体人的工作，是由人来解决人的问题，是面对面的工作。人的主观观念，即社会福利观，将在其中起到非常重要的作用。

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