“更好地发挥政府的作用”的经济法思考

[摘要]經济法“适度干预”、“平衡协调”、“国家调节”的特有理念与“更好地发挥政府的作用”高度吻合，故从经济法视角思考“更好地发挥政府的作用”亦就实属应当，是处理好政府与市场关系的重要进路。“政府—市场”关系是经济体制改革乃至全面深化改革的重点，关乎市场资源配置的决定性作用和政府作用的更好发挥。在市场经济活动中，市场主体不仅应充分发挥市场配置资源的决定性作用，还应在尊重市场机制的基础上更好地发挥政府的宏观调控作用，最大限度地避免抑或减少市场失灵和政府失灵，实现国家治理的法治化和规范化。

[关键词]市场机制；政府；宏观调控；经济法

[中图分类号]F123[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0041-03

1政府与市场关系之再审视

市场与政府的关系一直以来都是人们探讨经济体制改革乃至全面深化改革的基础性命题。十八届三中全会《关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明》（下称《决定》）明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”市场决定资源配置是市场经济的一般规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题，同时也需要更好地发挥政府的宏观调控功效。正如《决定》所言，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”习近平也曾指出：“我国改革已经进入攻坚期和深水区，要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。毋庸讳言，处理好政府与市场关系不仅有利于市场机制作用的正常发挥，更关乎政府主导性功能的发挥和社会的永续和谐发展。

在市场竞争性领域，市场主体需要充分尊重市场配置资源的基础性作用，在市场失灵的前提上充分发挥国家宏观调控的功效，实行政府干预以矫正市场失效，优化资源配置，提高经济运行效率。很明显，国家参与和干预经济活动具有一定的正面效用，然而政府干预并不会总是呈现出其有益的一面，政府在提供公共产品和服务时趋向于浪费和滥用资源，使得财政支出呈现出非理性行为如贪污腐败问题，极易产生政府干预之负效应，政府失灵亦然普遍地存于现实生活的各个方面。因此，鉴于市场失效和政府失灵的双重弊端，必须遵循市场规律，尊重市场机制的作用，在此基础上进行适当的调控、监管方为可取有效，亦即使用更为得当的方式充分发挥政府的作用。换言之，要处理好政府与市场的关系，须通过市场机制恢复市场与社会的经济活力，尊重社会多元主体的利益诉求，促使各类主体在民主协商与平等对话的基础上进行交易，在法治保障下反复博弈以提高经济效益、保证社会整体效益，实现宏观调控的科学发展。

2“更好地发挥政府的作用”之功能定位

“更好地发挥政府的作用”意味着需要对宏观调控进行重新定位，在尊重市场机制的基础上有效发挥政府的主导性功用。《决定》指出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。毋庸置疑，“更好地发挥政府的作用”不仅需要健全的宏观调控体系，政府职能的全面履行，更需要对国家宏观调控进行清晰明确的认定。

在西方自由经济理论中，政府只是需要为社会成员提供最基本的保障和服务，不应对市场进行过多的干预。随着20世纪30年代初世界范围内经济大萧条的爆发，凯恩斯名著——《就业、利息和货币通论》推进了现代宏观经济学的发展，在理论上论证了国家干预经济的必要性，并在实践中指导着美国经济的复苏和20世纪70年代的经济繁荣。此后，宏观经济学便成为了西方经济学的重要组成部分与国家干预经济的主要学说。人们充分地意识到在发展经济的过程中，市场自身有很多的缺陷，除了依赖市场机制外，还应发挥政府的积极干预作用，对社会经济整体进行宏观调控。在我国，宏观调控最早可追溯到中共中央1984年10月20日发表的《关于经济体制改革的决定》。1992年，正式确立社会主义市场经济为改革的目标模式，这为宏观调控的明晰化提供了契机。1993年，我国宪法修正案明确规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“宏观调控”正式成为一个法律概念。

所谓宏观调控，即宏观经济调控，是指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政手段对社会经济运行的调节和控制。在市场经济体制下，市场自身有很多的缺陷，还应发挥政府的积极干预作用，对社会经济整体进行宏观调控。宏观调控就是以公权干预与救济的方式对私权滥用行为实施法律制裁，以加强控制公权的无序性、扩张性和私权无对抗力的易破坏性的方式，来实现整个社会经济的有序发展。

当然，我国宏观调控在从原来对需求和通货膨胀的“单向调控”变为有时需要抑制需求和通货膨胀的“双向调控”，以及其他系列扩张性调控当中，其在我国建设社会主义市场经济体系以来取得了重大成就，但也存在不少诸如政府不守承诺、不注重私益保护、宏观调控政策朝令夕改等问题。宏观调控决策受主客观因素的制约，难保调控者每次都能做出正确的判断与决策：一方面社会经济的运行与发展瞬息万变，任何宏观调控决策或宏观调控行为兼具适时性与滞后性。在经济全球化的形势下，难保宏观调控决策在世界经济的动荡与冲击下能够产生预期的效益。另一方面我国的宏观调控在政府计划经济的背景下为顺应时代发展而诞生，至今仍未摆脱强烈的行政色彩。政府涉入经济活动时，常借“宏观调控”之名行“行政干预”之实。在非法治化运作的背景下，宏观调控决策者时常出现寻租或被俘的情形。同时宏观调控中信赖保护缺位纵容了调控权力的行使，使宏观调控很大程度上没受到应有的法制约束。这既影响和削弱了公民对政府宏观调控政策的信任度，也产生了与政府宏观调控措施预期相反的后果。宏观调控亟待立法机关制定相关法律，确立相关的原则和规则。

3“更好地发挥政府的作用”之法治路径

3.1國家宏观调控法治化进路

法律具有至高无上的权威，制定法具有明确性、公开性、可行性、安定性、普遍性、不矛盾性、不溯及既往性。法治的原则决定了经济法的核心任务在于双重防范，即防范国家经济权力和私人经济权利滥用对公民经济自由权的侵犯。宏观调控势必引起直接社会利益关系的变动，政府宏观调控权力的扩大化促使宏观调控涉及的经济关系日益重大。但国家经济调节如果没有相应的经济法，脱离法律原则和规则的规制，难免发生调节不当或权力滥用，使国家调节非但不能妥善地弥补市场调节的缺陷，反而扰乱正常经济结构和运行秩序。纵观我国宏观调控经验，尽快把国内外促进经济稳定增长的成功经验上升为法律，制定宏观调控法，是目前我国亟须研究的重要课题。

就立法实践而言，可以充分借鉴国外宏观调控的立法经验，有效发挥法律移植的优越性。第二次世界大战后，西方市场经济国家普遍加强宏观调控立法，为促进经济社会的稳定发展提供法制保障，例如美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》、《经济稳定法》、《联邦储备法》，德国的《经济稳定增长促进法》，欧盟的《经济稳定和增长公约》，英国于1988年制定的《财政稳定法》，日本的《国民生活安定紧急措施法》，美国于2008年10月颁布《紧急经济稳定法案》等。目前，我国宏观调控的立法逐步成熟，有法学专家组起草的《国民经济稳定增长法（草案）》、经济法学者制定的《宏观调控法（草案）学者讨论稿》、全国人大代表提出的《宏观调控法（草案）》，国家发展和改革委员会起草的《促进经济稳定发展法》（草案）也正在修改中。固然我国颁布了许多有关宏观调控的法律法规，但缺乏一部系统化的宏观调控法。总结我国历次宏观调控的经验和教训，要更好地应对非正常状态的经济波动，应明确界定调控主体及其权力与责任，细化对调控措施决策与实施的监督与评价程序，融合市场要求与民意，确立预期明确的法律规范并严格地法治化运行，以保障国家调节正确恰当地发挥积极作用与社会经济主体的经济权利，以期全面推进国家宏观调控法治化，更好地发挥政府的宏观调控功效和经济的持续发展。

3.2国家宏观调控法律责任机制的规范化

目前我国的政策式的宏观调控是建立在政府控制经济的传统之上的，其在实质上外化为政府行政权力优于国民个人权利的观念。因此，在法律赋予国家宏观调控权力的同时，建立有效的法律监督与救济机制，是为当务之急。就宏观调控法律责任的构成要件而言，一般需注意以下几点：

（1）承担法律责任的主体应是宏观调控主体。宏观调控主体也即与受调控主体相对应的调控主体，包括决策主体、执行主体和监督主体。决策主体违反决策程序的行为，应当对其进行司法审查。决策主体违反决策程序的规定即对决策权的滥用或是作出缺乏民主的决策，缺乏审慎的决策极易导致损害后果，因此追究决策主体违反程序的法律责任是民主与法治的必然要求。在决策主体承担违反程序的法律责任的同时，需建立决策合理性审查原则，督促决策者慎重审查，以期避免不必要的损失。否则将与其违反程序一样承担决策被撤销或相关负责人受处罚等责任。执行主体未按照宏观调控政策执行，导致受调控主体的利益损失则应承担政策执行不到位或缺位的责任。监督主体未尽到监督职责，应比照决策主体和执行主体所承担的责任进行处罚，即对受调控主体所造成的损失应当承担连带责任。

（2）违法行为是法律问责的对象。违法的宏观调控行为的主要表现为：其一，宏观调控主体有作为或不作为一定行为的义务，不履行或者违反该特定的义务，该行为即构成违法；其二，调控行为违反相关法律的规定，包括决策中、执行中或监督中的违法，抑或是程序上或者实体上的违法；其三，调控行为缺乏法律的根据，调控主体的调控权权限由法律界定，超越权限的调控行为即属违法。

（3）宏观调控法律责任的形式。经济法责任的形式主要包括财产和其他经济利益方面的责任、经济行为方面的责任、经济信誉方面的责任、经济管理行为方面的责任等。宏观调控法作为经济法的子部门法，其责任形式应该在经济法责任形式的范围内。由于财产和其他经济利益方面的责任强调责任人应以属于自己的财产和其他经济利益给被损害者以补偿，除商业银行等少数调控主体之外，其他大多数调控主体无法以国家财产或个人资金承担该类责任；经济行为方面的责任强调应对责任人的经济行为做出某种限制，这类责任主要针对被调控主体，但被调控主体不是宏观调控法律责任的主体；经济信誉方面的责任以责任人经济信誉受到损失作为代价，该类责任也只适用于诸如商业银行等调控主体；而经济管理行为方面的责任表现为限制国家经济管理机关及其工作人员的经济管理行为，这项责任主要针对调控主体，尤其是政府部门。因此，宏观调控法律责任的形式应采用经济管理行为方面的责任为主导，以财产和其他经济利益方面的责任和经济信誉方面的责任为辅助的模式。

（4）宏观调控法律责任的独立性。宏观调控法律责任的独立性主要通过宏观调控行为的性质得以体现。宏观调控行为既非行政行为，也非民事行为，而是与前者相区别的经济管理行为，具有宏观性、间接性等特点。宏观调控法律责任与行政责任不同，宏观调控法律责任的主体仅限于调控主体，不包括被调控主体，而行政责任的主体不仅包括行政主体，也包括行政相对人。宏观调控法律责任与政治责任亦不相同，法律责任必须有法律的明文规定，政治责任则不可能完全精确地由法律明确规定。

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[作者简介]吴青青（1989—），女，湖南邵阳人，云南大学法学院硕士研究生。研究方向：经济法。