浅论检察机关案件质量评查工作机制的构建

农兴山

案件质量评查是检察机关加强案件管理工作的重要环节，主要是通过对已办结案件进行评查，查找分析案件质量存在的问题，促进案件质量的提高，确保司法公正。近年来，随着司法体制和检察工作机制改革的不断深入，各级检察机关都把案件评查作为促进检察队伍公正廉洁执法的重要举措和强化内部监督一项重要手段来抓，积极探索实践，取得一定的经验。2011年10月28日，最高人民检察院案件管理办公室正式成立，随后在2011年12月22日召开的全国检察长会议上，曹建明检察长进一步强调，要深入推进案管机制改革，以检察信息化为依托，积极构建统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案集中管理机制。实现对案件统一进出口和集中管理，是检察机关贯彻落实科学发展观，强化内部监督制约，提高管理科学化水平，促进执法规范化和公正廉洁执法，提高办案质量和效率的重要举措。案件质量评查作为案件管理的内容和手段之一是案件管理体系的重要组成部分，如何进一步完善案件质量评查工作机制，加大案件质量评查工作力度，更加充分发挥案件质量评查工作职能，是各级检察院案件管理工作者面临的紧迫课题之一，本文联系基层检察工作实际，对检察机关案件质量评查定义、特征、评查制度的建立和完善谈一些粗浅的不成熟看法。

一、案件质量评查的必要性分析

第一，案件质量评查工作是实现检察机关维护执法公信力的迫切要求。案件质量评查通过对已办结案件进行检查，发现检察执法办案中的瑕疵和错误，总结办案工作经验，在一定范围内进行反馈或通报，以防止类似问题的再次发生，如果“瑕疵案”、“问题案”不能得到有效的纠正，案件当事人的合法权益就直接受到侵害，会造成当事人对执法公信力产生动摇，司法权威受到挑战。另外在评查中发现优秀案件和法律文书的，应当作为业务部门和检察人员评优评先的重要依据，与职位晋升、奖励及年终考评挂钩，促使办案人员增强责任心，引导检察人员正确办案，重视总结疑难复杂案件的办案经验，不断提高案件质量。

第二，案件质量评查工作是防止冤、假、错案的有效屏障。由于检察机关的人员配备、队伍素质参差不齐、案件压力等多方面原因，使得办案实践中“瑕疵案”、“问题案”在所难避免，因此，加强案件质量监督评查工作，对案件质量进行有效改进，是取信于民，维护检察工作司法权威，防止冤、假、错案，促进司法公正的必然要求。

第三，案件质量评查工作是促进检察机关公正廉洁执法的有效途径。检察机关在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作中通过案件质量评查对检察执法工作进行总体指导，提高办案质量与效率，对案件情况进行综合分析，及时向各业务部门、检察长和检察委员会反映情况，提供决策意见，发挥案件管理的导向功能，形成有利于确保公正廉洁执法，强化法律监督职能的办案制度。

第四，案件质量评查是促使检察人员牢固树立社会主义法治理念的现实需要。社会主义法治理念是依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导的有机整体，执法为民就是要处理好人民群众反映强烈的突出问题。当前，人民群众对司法工作反映最大的就是“控告难”、“申诉难”等问题，通过案件质量评查，能够在检察机关执法办案内部第一时间内发现案件质量问题并及时纠正，从而减少涉检信访案件，维护好人民群众的合法权益，体现检察机关执法为民的执法理念，满足人民群众对司法公正的新期待、新要求。

二、案件质量评查工作存在的问题

（一）对案件质量评查工作重要性的认识不到位

首先，一部分检察人员对于在法律规定的常规办案程序之外，有没有必要再增加案件质量评查这种额外的监督管理机制认识不一，使得评查工作在检察人员中不能得到普遍认同，因而案件质量评查工作被有些检察人员看成是走过场，在工作开展中遇到了一定障碍。其次，很多检察机关面临案多人少的困境，检察人员整日忙于办案，部分案件中或多或少地会出现一些程序或者实体性的质量问题。由于案件质量评查针对的是所有已进入工作程序的案件，因此在评查案件时不可避免的要发现检察人员办案过程中的问题，对此，部分检察人员在思想上对案件质量评查是有所抵触的。再次，案件评查人员存在思想顾虑。由于评查人员多为本院的工作人员，与案件的承办人是同事关系，顾及到方方面面的关系，评查人员在案件质量评查中认真评查的积极性不高，不愿评定错案及不合格案件？，导致评查力度不大，评查效率不高。

（二）案件质量评查工作机构人力不足

虽然大多数的检察院都已相继设立了案件管理机构，具体承担案件质量评查等案件管理工作，但由于受编制和人员素质等因素所限，有的案管部门人员也往往身兼数职，评查力量组织不足，管理措施落实不到位，以致于使案件质量评查工作不规范、评查过程局限于应付了事、流于形式，达不到评查管理的预期效果。在编制和人员不增加的情况下如何整合现有的人力资源开展案件质量评查是当前一个亟待解决的问题。

（三）缺乏统一的评查制度规范

尽管大家都已经意识到案件质量对于检察执法办案工作的重要性，也陆续进行了案件质量评查工作，但总体来看，该项工作仍处于制度缺失的状态，各地做法不一，有的院并没有把案件质量评查上升为长期性的、规范性的制度实践，操作的随意性较大，未能对业务部门的日常办案工作起到引导、约束的作用，无法长期敦促业务部门检察人员提高案件质量。

（四）缺乏评查结果运用的鞭策激励机制

案件质量评查的目的在于发现检察执法工作中的问题，纠正执法办案偏差，然而，从现实的评查工作情况看，很少有错案被纠正，也极少有检察人员因办案质量的优劣而受奖励或处罚。对于“瑕疵案”、“问题案”等的追究制度不明确，导致操作性不强，不能起到评查应有的作用。另外由于检察工作人员大多办案任务繁重，案件评查后，往往不能及时对案件进行质量分析、通报，即使通报，也没有严格整改要求，是否整改并没有再次监督的程序，导致评查流于形式，评查结果未与检察人员执法工作业绩挂钩，评查结果没能发挥其应有的功能导向作用。

三、建立和完善案件质量评查工作机制的对策建议

（一）转变执法观念，提高对案件质量评查工作重要性的认识

随着各级检察机关相继设立案件管理机构和《人民检察院刑事诉讼规则》的修订施行，案件质量评查已成为案件管理工作的重要手段，要做好案件质量评查，首先要解决的是如何从思想观念上提高对评查工作重要性的认识。案件评查是强化检察机关内部监督，保证案件质量、提高执法公信力的有力措施，其任务是保证及时、公正地审查每一起案件，杜绝冤、假、错案发生，实现司法公正。通过对已办结案件的事后监督检查，主动发现先前活动中存在的差错，进而通过监督功能的向前延伸来防止差错案件的出现，引导检察人员正确办案，这种引导功能不是干预，评查也是检察人员自律的一种机制，这种自律机制恰恰是司法独立的保障而不是干扰。因此，有必要从思想观念上提高广大检察人员对评查工作的正确认识。

（二）案件质量评查工作机制的主要内容

根据《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》（以下简称《执法规范》）第十一编第五章以及云南省人民检察院案件管理办公室《关于开展案件质量评查工作的若干意见》（云检案管发〔2012〕3号文件）的规定，笔者建议，案件质量评查工作机制应包括以下几个方面的内容：

1.明确评查种类和案件范围，提高工作针对性。定期评查是指由案件管理部门定期组织对案件进行评查，一般应按月或季度组织进行；个案评查是指对投诉本院和下级院有关业务部门办案质量问题的案件进行评查。

案件质量评查的范围为各业务部门所有已经办结的案件，主要包括：自侦（包括监所、控申）部门、民行部门所有办结的案件以及作出不立案决定后有信访的案件；侦查监督、公诉部门不捕、不起诉和撤回起诉的案件、追捕、追诉、增减罪名以及改变定性的案件；判决无罪的案件、提出抗诉法院未改判的案件；造成犯罪嫌疑人、被告人超期羁押的案件；检察长或检察委员会决定评查的其他案件。

2.组建评查机构和人员，强化工作责任制。由案件管理部门负责案件质量评查的组织、协调工作，案件质量评查的组织形式是案件评查组，实行组长负责制，一般由院领导或专职检委委员担任，成员从相关部门抽调业务骨干组成，也可适当吸收人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家、学者、律师等人员参加，评查组的职责是依据法律、司法解释等相关规定，查阅卷宗、核实证据，经讨论得出评查结论，提出评查意见建议。

3.确立工作原则，指明评查方向。（1）实事求是原则。即案件评查要坚持以事实为根据、以法律为准绳，坚持中立，不带有个人情感或功利色彩，评查人对评查的案件同等对待。（2）客观公正原则。即案件评查是对案件质量的真实检验，而不是敷衍或消极的检查，也不是简单的纠错，更不是借此机会不公平地对待或责难原承办人员。（3）突出重点原则。即案件评查应当着重从证据采信、事实认定、法律适用、程序规范、风险评估、文书使用和制作、涉案款物处理、执法办案效果、卷宗装订等方面进行。（4）注重效果原则。案件质量评查合理性的关键在于其具有能动性，即让评查出的问题反馈后得到改正，办案质量在司法实践中不断提高，真正实现提高办案质量和效率的目的。

4.坚持质量标准，确保结论公正。检验案件质量的最终标准是看办案是否实现了法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。案件质量评查应从认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，是否排除了非法证据，案件定性是否准确，适用法律是否正确，办案程序是否规范高效，文书制作是否规范，说理是否充分，涉案款物处理是否规范及时、风险评估预警是否准确，处置化解是否妥当，卷宗装订是否规范等几方面，并综合执法办案效果进行评定，评定结果分为优质案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件四个等次。

具体各类案件的评查质量标准应依照高检院、省级院的相关规定执行。

5.规范评查流程，避免评查流于形式。（1）制定方案，报批施行。案件管理部门就评查范围、方法、重点，以及人员组成等制定工作方案，经检察长审批后组织实施。（2）调齐卷宗，组织评查组。案件管理部门调齐评查案卷材料，召集全体评查人员开会，划分评查组，确定评查组负责人，明确评查要求。（3）阅卷评查，调查走访。评查人员要认真审阅卷宗材料，必要时可进行座谈、调查、组织专家论证、听证，听取原承办部门、承办人的意见，撰写评查报告，提出初步评查意见。（4）讨论评议，提出意见。评查组进行集体讨论、评议，依据证据事实、法律法规，提出评查意见。评查组在评查报告中认为有质量问题的，应由检察长提交检察委员会讨论并作出认定。（5）汇总分析，上报情况。案件管理部门将评查报告进行汇总、分析、审核，提出意见并上报院领导审定。

（三）强化案件评查结果转化利用

要充分发挥好案件质量评查的评价、规范、激励作用，将评查结果纳入业务部门及检察人员执法办案业绩档案，作为考核评先评优的重要依据。要注重评查结果的转化利用，需院领导对该项工作高度重视，强调各业务部门对案件评查通报的重视程度，要求各业务部门在收到案件评查通报后，认真进行整改，对能补救的错误及时补救，并将整改落实情况及时回复案件管理部门。纪检监察和检务督察部门应对案件的整改情况进行不定期的检查，对于没有进行整改的部门、案件承办人员，给予一定的惩罚措施，如取消评先评优资格等。

（四）不断总结完善案件质量评查工作制度

注重对评查工作中发现的经验做法、问题瑕疵及司法实践中出现的新情况新问题的总结提炼，通过召开研讨会、撰写调研文章、发表论文、制定细化的工作规范、向有关部门单位提出检察建议或者立法、司法解释建议等形式，不断加强执法规范化建设，实行案件评查情况上报制度，下级检察院在评查结束后，应及时将评查情况书面上报上级检察院；建立案例指导制度，选择典型的评查案例汇编成册，用于指导司法实践；健全调研制度，加强对司法实践的调查研究，形成的指导意义的理论文章，不断推动评查工作的创新发展。

案件质量监督评查是检察机关案件管理工作的一项重要职能，如何深化案件质量评查改革，更好地发挥案件质量评查功能，是案件管理工作必须解决的问题，虽然，我们在实践中已经积累了一定经验，也尝试了不少的做法，但是案件质量评查工作的职能还有待进一步提高，进一步加大案件评查工作力度，增强案件质量评查的导向性、实效性，仍需案件管理部门不断探索。