我国环境公益诉讼制度构建

韩晶

一、环境公益诉讼的制度化

盡管我国已有部分环境公益诉讼的成功司法实践，但由于各种原因，还未建立环境公益诉讼相关制度，关于环境公益诉讼的相关规定只参见于各与环境诉讼相关的法律法规，我国亟需建立专门的环境公益诉讼制度。建立环境公益诉讼制度，首先要在法律上对环境公益诉讼作出明确的规定，以下几种方式可以略作参考：一是在宪法中明确公民环境权，肯定社会公众的环境权益；二是由最高司法机关或其指定专门的机关进行司法解释，针对环境公益诉讼基本程序等方面问题作出具体规定；三是通过大气污染防治法、水污染防治法等单项环保法律的修订，设立专门具体明确的环境公益诉讼条款；四是通过修改现行民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法中可适用于环境公益诉讼的相关条款，以完善环境公益诉讼制度的法律基础。

二、原告资格的适当放宽

（一）关于人民检察院和社会团体的起诉资格

传统诉讼法理论规定，适格原告必须是与诉讼有直接利害关系的人。我国现行《民事诉讼法》第108条也规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但是由于环境侵害往往具有间接性、潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与某个个人有直接的利害关系，法律应当赋予国家机关、有关组织、公民个人以环境公益诉权。

（二）关于公民个人的起诉资格

在明确有关机关和社会团体的诉讼资格的同时，还应该考虑把公民个人也包含在环境公益诉讼的诉讼主体之中，虽然此次《民事诉讼法修正案（草案）》中没有关于公民个人成为环境公益诉讼主体的修改，但我们在其他法律中也可以解读出此意。我国《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该条规定虽确立了公众环境管理参与权，但并未明确规定环境公益诉讼的诉权，但应认为控告包含了诉权，即任何单位和个人都有权对环境污染损害提起公益诉讼，这既是实现公民环境权的要求，更是环境公益诉讼的宗旨。

三、环境公益诉讼的受案范围

我国的环境公益诉讼既涉及对民事主体提起的环境民事公益诉讼，又涉及对行政主体提起的环境行政公益诉讼，环境民事公益诉讼的范围一般限于民事主体损害环境公共利益的情形，被诉对象较宽泛。而在环境行政公益诉讼中，被诉对象是行政机关，对受案范围就作出了严格的限制。我国《行政诉讼法》第 2 条规定：公民、个人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院起诉。根据此条规定，公民如果想以行政机关作为诉讼对象，必须以行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益为由。这样就使得行政机关的抽象行政行为缺乏了可诉性，而抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密，对环境公益的影响也更大，如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，当然不利于保护环境公益。综合考量，环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为；环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，允许将抽象行政行为作为被诉对象。

四、举证责任的分配

（一）环境民事公益诉讼举证责任的分配

民事诉讼奉行“谁主张，谁举证”的举证原则，但对于环境民事公益诉讼，环境损害的认定具有很强的技术性，原告一般不具备必要的专业知识与技能，很难承担举证责任。而被告较之原告距离证据近、易取证，我国《最高人民法院关于<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条也规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。

（二）环境行政公益诉讼举证责任的分配

《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关代表国家作出行政行为，应查明相关事实，做到事实清楚，证据确实充分，既要合理，又要合法。当原告起诉行政机关的行为损害环境公益或有关行政机关行政不作为时，行政机关就应举出证据加以证明，否则就要承担相应的法律后果。综合考量，在环境公益诉讼中，被诉的具体行政行为由被告即行政机关负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的有关程序或民事上的事实则应根据具体情况由原、被告分别承担。

五、诉讼费用的分担

我国目前诉讼费用缴付实行由原告方预付，判决生效后由败诉方承担的制度。在环境公益诉讼中，往往可能涉及数额惊人的损害赔偿，直接导致巨额的诉讼费用，加之，取证时可能涉及技术性较强的方法，所需成本费用就会很高，并且环境公益诉讼是原告出于对公共利益的维护而提出的，因此如果由原告负担过高诉讼费用，就必然会挫伤其积极性，不利于对公益的维护。环境公益诉讼收取诉讼费用应该充分考虑其公益性的一面，不宜简单地参照其他诉讼的收费标准，更不能一味执行预付诉讼费用的法律规定。关于环境公益诉讼的诉讼费用，我们可以把环境公益诉讼列入《人民法院诉讼收费办法》第26条原告不预交案件受理费的范围中，或者至少可以允许其缓交。对于检察院作为原告提起的环境公益诉讼，如果有必要承担一定诉讼费用的，由国库支付。如果是由社会组织或公民作为原告方而提起的环境公益诉讼，原告方败诉的，可以不承担诉讼费用，其诉讼费用可通过以下两种方式进行合理转嫁：一是诉讼前参加诉讼费用保险；二是成立环境公益诉讼基金。通过制定合理、统一标准，从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留适当比例放入环境公益诉讼基金，与此同时，基金会还可以接纳社会捐款。环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由，就可酌情予以批准。

（作者单位：河北省委党校）