关于我国财政分权制度的研究

周莹莹

摘要：自改革开放以来，我国在经济上取得高速发展，在30多年市场化经济改革的进程中，财政体制改革占有重要地位。本文对我国财政分权体制的改革进程、发展状况、今后的进展方向进行了探讨，重点探究了中央和地方政府财权与事权的划分，以及分税制改革前后的变化。在以上基础上，本文对今后我国财政体制的完善与发展提出了建议。

关键词：财政分权；分税制；经济增长

一、引言

财政分权，指中央政府给予地方政府的一定的支出责任范围和税收权，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，从而使地方政府能够自由进行财政决策并积极参与社会管理。其预期结果是地方政府能够更有效地提供当地居民所需要的地方公共性物品与服务。

财政分权是一个全面综合的体系，从纵向来看，包括中央和地方政府之间的分权、地方政府之间的分权。地方政府，指的是管理一个国家行政区事物的政府组总称，是与中央政府对应的概念。在我国，地方政府指的是省级及省级以下的政府。地方政府之间，是指省、市、县、乡这几级政府之间。从横向来看，财政分权包括财权和市全在各级政府之间的分配。原则上，按分职至事贴近管理原则、受益范围原则和效益原则划分事权并按事权来界定财权，使事权和财权相匹配。但在实际操作中，事权与财权的界定容易存在模糊地带，使财政分权中的财权事权相冲突。多级财政体需要设置不同级别拥有各自事权和财权的政府，在中央政府对地方政府的活动进行协调的同时，地方政府也需要拥有一定的自主权来决定其公共支出的安排并保证相应的收入。财权集中与分散的程度主要取决于各地方政府安排其收支权的大小，但无论财权集权程度如何，中央政府始终履行着协调地方政府间关系并提供全国性公共产品与服务的职能。

二、我国财政分权改革的发展状况

在分税制改革初期，地方财政支出与地方财政收入的变化不一样。地方政府财政收入占国家预算内财政收入的比重基本持平，而地方政府财政支出占国家预算内财政支出的比重仅1994年就比1993年下降了33.7%，中央集中了大部分的财权。在后来分税制不断改革的过程中，地方财政收入比重仍然保持较低水平，并无较大提升，而地方财政支出的比重持续扩大，到2010年地方财政支出比重达到82.2%。这表明，分税制改革加重了地方政府财政支出的负担，也严重削弱了地方政府财政收入和支出的能力，地方财政收入和支出的差距越来越大，地方政府增加收入、压缩支出的压力也不断增大，地方财政困难逐步显现。

在进行分税制改革后，地方政府的财政自给率，即地方政府的财政收入与支出之比大幅下降，仅有60%。而在1994年以前，地方财政自给率在较高水平，基本可以达到自给水平。这种显著的下降的必然结果是地方财政收支的缺口越来越大，地方财政匮乏的问题越来越严重。为缓解地方财政的困难，地方政府对中央政府的依赖性加强，同时也在预算外获取额外收入。

三、财政分权制度的完善建议

按照建立统一、规范、彻底的分税分级财政体制的总体方向，今后一个时期，我国的财政分权应在加快政治体制改革的前提下，大幅度调整和完善现行分税制财政体制，明确划分政府间事权和财权，建立规范的转移支付制度，通过财政分权立宪加以法制化和规范化。

（一）明确界定政府的职能

首先，在界定政府职能时，要正确处理政府与市场的关系。一般来说，经济活动可以分为三大类。第一类是个人、企业等市场主体完全可以胜任的活动，如消费品、服务、竞争性领域的投资和经营等。在这一领域，政府应该让市场发挥配置资源的基础性作用。第二类是需要政府参与的活动，如某些基础设施和公共服务的提供。在这一领域，政府与市场应该彼此配合，市场发挥主导作用。第三类是市场主体无力或不愿从事的活动，如纯公共产品的提供。政府应该专注于这一类活动，为社会生产和社会福利创造基础条件。其次，在界定政府职能时，还应该考虑政府履行职能时的收益和成本。与经济主体一样，政府活动也有收益和成本，只有当政府活动的收益超过成本，并且相对于其他主体（包括市场主体和非营利组织）政府具有比较优势时，由政府来承担这项活动才是合理的。政府活动成本需要考虑政府行政管理成本，也包括由此引起的腐败、官僚主义等所带来的各种潜在损失和机会成本。最后，在界定政府职能时，还应考虑政府机构的能力，使政府承担的职能与它的能力相适应。因此，我国政府应采取措施使政府承担的职能与自身的能力相适应，把政府支配的公共资源和政府能力首先集中于政府的核心职能，以避免由于履行職能过多而导致政府失灵，在此基础上加快培育政府能力。

（二）科学划分各级政府的财权

第一，适度的中央集权是必要的。我国是发展中国家，并且处在经济发展方式转变的关键时期，目前市场机制尚未成熟。要达到经济社会协调发展的目标，我国中央政府还要加强整体宏观调控，减少地区间的发展差距，提高公共服务的质量。中央政府在适度集中财权的前提下，可以使人民生活得到保障，可以加快落实科学发展现，构建和谐社会，加强地区间经济发展均等化，有效规范地方政府行为。

第二，加强各级政府之间财政收入合理划分。财政收入中的税源分布、税种划分及管理上，应与不同税种对经济的影响程度、征管成本及效应相结合。对各级政府的征税范围进行合理规范的界定。将涉及国家经济稳定和再分配的税种及流动性强、波动幅度大、地域分布不均匀的税种，作为中央政府或省级政府的固定收入，将税收来源稳定并均匀分布的税种作为县级政府的固定收入，这样可以保证县级政府有一个稳定和相对独立的、能维持所需的基本的税收水平。此外，增加尽可能多的固定收入，减少共享收入的比重，扩大直接税的征收范围，改变县级政府无主体税种和共享税种比重较大的情况。

逐步健全财政税收体制，合理划分税源结构，规范税收规模，灵活地方税体系的运作机制，节约财政资源，使基层财政困难有所缓解，财政机制正常运行。在此基础上，承担起基层财政的职能。

第三，将非税收入纳入预算管理，实现预算收入的完整性。应加强非税收收入管理，特别是将其全部纳入到预算内统一管理。统一财权、增强政府汲取收入能力、加强政府的非税收收入预算管理，是促进政府收入体系建设和财权适度集中的重要步骤。科学界定非税收入基本范畴，实施分类规范管理。行政事业性收费和政府性基金应遵循收费管理改革的要求，将不反映政府公共管理和公共服务职能的收费转变为经营服务性收费，治理并取消不合规范的收费项目，继续积极推进税制改革。

（三）完善转移支付制度

中国的经济现状是：整体经济实力有限，区域性经济发展不均衡，地区间经济差距较大。如果从发达地区集中太多的财政资源，势必会影响到发达地区的积极性。欠发达地区依赖性的提高会使得整个经济失去活力。因此，要重视地区间的均衡发展，完善转移支付制度，在扶持贫困地区发展的同时完善转移支付制度，提高地方政府的税收积极性，打消依赖性。在不同的时期，基本公共服务有着不同的具体项目和标准。考虑到我国现阶段的经济发展战略的侧重点，社会保障、医疗卫生保障、保障性住房项目、教育发展等应该是地区间均衡发展和社会和谐发展的重要组成部分，也是转移支付重点补助的对象。

（四）以法律制度保障财政分权

我国现存的法律法规制度对于政府间事权和财权的划分缺乏明文规定，导致政府间财政关系不稳定，影响中央政府权威并降低地方政府积极性。因此，应该在相关法律条款中增加关于我国各级政府间财权事权划分的规范条约，逐步使中央政府与地方政府的经济、行政和立法方面的职责权限、财政支出责任及其财权有宪法上的明确规定和原则上的划分。

参考文献：

[1]张晏，龚六堂.地区差距、要素流动与财政分权[J].经济研究，2004（07）.

[2]殷德生.最优财政分权与经济增长[J].世界经济，2004（11）.

[3]林毅夫，刘志强.中国的财政分权与经济增长[J].北京大学学报（社会科学版），2000（04）.

（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）