“综改”背景下山西城镇化与农村剩余劳动力转移研究

●何静 张婷 李艳

“综改”背景下山西城镇化与农村剩余劳动力转移研究

●何静 张婷 李艳

山西作为我国第一个全省域、全方位、系统性的综合配套改革实验区，城镇化既面临难得的机遇，同时也面临着严峻的挑战。城镇化的过程实质上是人口与生产力布局转移的过程，但是，农村剩余劳动力转移较慢已经成为山西推进城镇化的瓶颈问题，能否顺利向城镇转移劳动力是当前推进城镇化的关键。

山西 城镇化 农村剩余劳动力转移

促进农村劳动力的转移是山西省实施城乡统筹战略、推进城镇化进程的重要切入点。山西作为我国首个全省域、全方位、系统性的国家资源型经济转型综合配套改革试验区，在城镇化进程中推进农村剩余劳动力转移面临着难得的历史机遇和挑战。本文从山西人口特点出发，结合全省经济社会发展水平，积极探索山西城镇化进程中农村剩余劳动力合理有序流动的办法与对策。

一、概念界定与选题意义

（一）概念界定

1.城镇化的概念界定。城镇化的概念为伴随工业化过程而出现的社会、经济结构的转换，这一过程主要表现为人口、非农产业、资本、市场由分散的农村向城市集中、城镇数量增加和城镇规模扩大的过程。虽然城镇化水平一般主要用城镇人口比率来反映，但城镇化并不是简单的人口向城镇集聚的问题，而是人类社会进步的内在表现。因此，城镇化应包括城镇化发展速度和发展质量两方面内涵：城镇化发展的速度主要表现在城镇人口占总人口比例的提高、城镇数量的增加和城镇规模扩大等方面；城镇化发展的质量主要表现在城镇经济总量的增长、产业结构的调整、基础设施的完善、科技文化的发展、生活方式的改变，环境质量的提高、社会保障的建立、城镇管理的加强等方面。

2.农村剩余劳动力的概念界定。剩余劳动力概念的首次明确提出是1954年刘易斯建立的二元模型中。刘易斯认为在传统部门（农业是其典型），与资本、土地等生产要素相比，劳动力过于丰富，这种大量存在的劳动力，即使他们转移到其他部门，农业产出可以维持在原有的水平上不减少，这意味着这部分劳动力对产出的贡献微薄甚至为零，因此他们被称为“剩余劳动力”，即使边际产品为零甚至为负的劳动数量。

剩余劳动的概念主要体现在两个方面：一是静态的，绝对的剩余。当劳动数量减少时，可以通过其余劳动者增加劳动时间或提高劳动效率，使总的有效劳动投入保持不变，从而不减少总产出；二是动态的，相对的剩余。在经济利益的激励下，农业部门劳动力转移到工业部门，或是劳动数量的减少导致劳动力与其他要素资源的重新配置。

（二）选题意义

当前，山西已进入城镇化发展的加快期、关键期。然而城镇化的前提是工业化长足发展，能提供大量而稳定的就业岗位。这样，农村剩余劳动力就可以顺利转移到二、三产业，为进城创造就业机会。而从全省经济结构看，人口城镇化水平远远落后于工业化水平。因此，立足于当前山西省的“综改”背景及“十二五”规划，研究如何解决未来城镇化建设与发展中农村剩余劳动力的转移问题，建立城乡一体的发展模式具有重要的现实意义。

二、山西省城镇化进程中农村剩余劳动力转移的特点

山西省城镇化进程中农村剩余劳动力转移呈现出以青壮年劳动力为主、以男性为主、以自发外出转移为主和以“候鸟式”流动为主的特点。

（一）以青壮年劳动力为主，男性多于女性

中青年男性在外地的就业岗位中占据优势，是农村剩余劳动力外出就业的主力军。这是由于外地的就业岗位对农村劳动力的性别和年龄方面提出了较高的要求。由表1可见，山西15～29岁和30～49岁的迁移人口远远高于50～64岁的迁移人口，虽然从一定程度反映了社会的文明和进步，但青壮年人口尤其是男性青壮年人口离土不离乡的持续外流，对于农村的家庭养老保障产生了诸多负面影响：家庭结构小型化，家庭照料者缺乏，养老观念淡化等，使得农村家庭养老保障面临困境。

同时，山西人口迁移过程中，男性人口明显多于女性人口。由表1可以发现，不管是省内还是省外，各年龄段迁移人口均是男性多于女性。其中30～49岁的省外迁移人口男女性别比更大，男性往省外迁移的比例为65.8%，女性只有34.2%，一定程度上说明由于女性劳动者要承担哺育孩子和操持家务的任务，因此实现劳动力转移和外出打工的比例小于男性。

表1 山西分年龄、性别的迁移人口 （单位：人）

（二）组织化程度低，主要为自发外出或亲友介绍方式

目前农村剩余劳动力转移到城镇找工作主要是通过亲戚朋友的介绍、同乡外出打工人员的介绍、自行外出找工作等方式，这些方式具有明显的盲目性和自发性。通过表2可见，山西17.19%的人口通过随迁家属实现迁移、5.37%的人口通过婚姻嫁娶实现迁移，1.85%的人口通过投亲靠友实现迁移，即通过亲属带领、亲友介绍、本地外出人员带动等自发性转移的人口占总迁移人口的25.13%，仍然是当前劳动力转移的主要方式之一。

（三）农民工就业不充分，多以“候鸟式”流动为主

农村劳动力转移由于受农村土地制度、劳动力市场环境、农民工自身素质等因素的制约，外出从业主要呈“候鸟式”流动，即平时在外务工，农忙时则回到农村种地。近几年“迁徙式”流动就业也有所增加，常年外出从业的已占相当比重，农民外出从业形式已由过去的个体流动为主逐渐演变成现今的家庭式流动和个体流动并存。

表2 2010年山西迁移人口的原因分类 （单位：人、%）

（四）农民义务和权力不对等，地位与身份不一致

一是就业门槛高，农村劳动力外出打工在城市里却没有正式的身份，社会地位十分低下；二是工作环境艰苦，目前山西省农村劳动力主要分布在第二产业中的劳动密集型企业，这些企业在对待农民工时缺乏应有保护，有的甚至在进行高危工作时没有任何保护措施，这就使农民工当中出现职业病和工伤事故频率很高；三是企业克扣、拖欠农民工工资的问题十分严重。虽然目前随着党中央的高度重视而有所改善，但一些企业尤其是建筑企业拖欠农民工工资的问题仍然非常严重；四是在工作中很多农民工得不到劳动合同的保护，《劳动法》虽然对用人单位与劳动者签订劳动合同进行了明确规定，但由于存在许多其他原因使得农民工的劳动合同签订率依然较低。在得不到劳动合同保护的情况下，农民工想要维护自身的合法权益就显得异常艰难；五是生活保险对农民工的覆盖率还很低，享有生活保险保障的农民工占劳动力的比例仍然偏低。总之，仍然存在农民义务和权力不对等、付出与回报不对等、地位与身份不一致。

三、山西城镇化进程中制约农村剩余劳动力转移的因素

（一）不平等的二元制度是制约农村剩余劳动力转移的主要原因

1.户籍制度障碍。山西省经济结构调整要求大量劳动力在不同所有制企业之间、产业之间、地区之间、城乡之间流动，尽管政府加大了对户籍制度改革的决心，但是现行的户籍制度还存在许多缺陷，横亘在农村转移人口眼前的城、乡之间户籍壁垒依然存在，一定程度上限制了劳动力的自由流动。户籍制度造成的身份壁垒，使得目前向城市迁移的农村剩余劳动力仍然以流动人口为主。这一群体虽然身为城市劳动者，但却无法获得真正的市民身份，并享有与城市居民同等的权利。不仅进城务工的农村劳动力无法与城市劳动者平等竞争，而且在住房、子女入学等方面也无法享有同等待遇。这些障碍都严重阻碍了城镇化的发展和农村剩余劳动力的长久转移。

2.不公平的就业制度。当前户籍制度下的就业机会不平等是制约农村剩余劳动力转移就业的一个重要原因。一些地方出于缓解就业压力的考虑，仍然采取变相地排斥和歧视外来人员的政策，如通过各种收费渠道和较高的就业门槛来加大外来就业人员的转移成本，这些都阻碍了劳动者的自由转移和流动，也影响了山西的城镇化进程。

3.社会保障制度城乡分割。社会保障的城乡二元分割格局，使农村社会的保障体系建设严重滞后，这也是劳动者涌向城镇就业的一个重要原因。由表3可见，2010年，山西乡村59.6%的 65岁以上人口需要靠家庭其他成员供养，22.7%的乡村老年人口靠劳动收入养老，有8.9%的乡村老年人口依靠最低生活保证金，只有6.8%的乡村老年人口有离退休养老金。与乡村老年人口相比，城市老年人口的生活来源主要是离退休养老金，占64.2%，只有2.5%的城市老年人口靠劳动收入养老。

表3 山西65岁及以上老年人口主要生活来源 （单位：人）

（二）素质较低是制约农村劳动力转移的根本原因

经过多年努力，山西农村的文化教育事业取得了长足发展，但是农村劳动力文化素质仍然偏低，劳动力技能单一，在市场上缺乏竞争力，收入水平较低且多具有临时性。

1.文化程度不高。山西农村劳动力文化程度普遍偏低，以初中水平和小学水平为主体。由表4可见，2010年山西省农村地区6岁及以上人口中，初中和小学文化程度所占比例达到84.39%。他们没有接受过较高程度的教育和专业培训，创新能力较弱，且学习和接受新知识的能力也比较低。随着全省社会生产对劳动者文化水平要求的日益提高，农村剩余劳动力的就业渠道也越发狭窄，只能从事一些劳动强度大且危险性相对较高的体力劳动，加剧了农村剩余劳动力向城市非农部门转移就业形势的恶化。

表4 2010年山西乡村6岁及以上人口受教育程度 （单位:万人、%）

2.思想观念保守落后。山西省地形以山区、丘陵为主，闭塞的山区信息、落后的传统思想，使得长期生活在这里的人们思想观念还相当保守。一部分人仍然觉得在城市固定单位就业才是最理想的选择，对服务业和私营企业存在疑虑，怕“脏、累、苦”，不愿干“侍候人”的活等等；还有一部分人习惯了农村悠闲的生活节奏，不愿意主动去改变；个别贫困地区的劳动力就业观念仍然存在“等、靠、赖”的思想，过分依赖政府，缺少再就业的积极性。

（三）产业结构畸形是影响农村剩余劳动力转移的直接原因

农村剩余劳动力转移的快慢取决于就业机会的多少。目前，山西三次产业结构呈“二三一”格局，而就业结构却呈“一三二”格局，第一产业就业严重过剩，大量农村劳动力亟待向非农产业转移。但现实的情况是，重工业比重过大、第三产业发展滞后，难以为农村劳动力的有效转移提供充足的就业机会。

1.重工业比重过大。山西是典型的资源型省份，经济发展长期依赖资源型产业，且以资源开采和初加工工业为主。第二产业一直保持着较高的比例，从理论上讲应该有能力吸纳更多的劳动力，然而却由于山西第二产业的重工业比重太高，技术密集型和资金密集型企业比重逐步增加，制约了非农就业的增长及其比重的上升。根据山西省第六次人口普查资料统计，2000年至2010年，山西第二产业比重提高了10.4个百分点，劳动力比重仅提高了0.9个百分点。第二产业中，山西采掘业的就业比例远远高于全国15.88个百分点，制造业、建筑业的就业比例却远远落后于全国平均水平，二产远没有发挥其所应有的吸纳就业的潜力。

2.第三产业发展滞后。第三产业具有就业容量大，对经济发展水平和城镇化水平贡献率高的特点，第三产业的发展情况直接影响农村剩余劳动力的吸纳能力。上世纪80年代以来我国的实践经验证明，在三次产业中，第三产业对劳动力的吸纳能力最强，等量资金投入第三产业所创造的就业岗位是第二产业的3至4倍。山西作为能源重化工基地，第三产业在产业结构中所占的比重不大，从2000年以来山西产业结构的变化情况来看，第三产业呈现比重下降发展缓慢的特点,制约着农村剩余劳动力向第三产业转移的速度和规模（见表5）。

表5 2000-2010年山西省产业结构和就业结构表

（四）土地流转制度也是制约农村剩余劳动力转移的重要原因

城镇化的过程是农村剩余劳动力不断由乡村转移至城市的过程，在这个过程中，必然要涉及的问题就是转移人口的土地问题。根据法律的规定，我国农村土地的所有权归集体，实行家庭联产承包制。在这种土地制度下，大部分地区的土地基本是按人头(或劳动力)平均分配的，只要是集体中的一员，都可以公平地获得平均后的一份土地。

在城乡社会保障制度建设相对滞后的情况下，土地是农民最可靠的生活保障，和他们的切身利益密切相关。对于农村转移人口来说，放弃土地就意味着放弃财富，放弃了生活保障，很多农民因此面临既想进城务工又不愿失去土地的两难选择。因此，土地问题处理的好坏，将直接影响农村劳动力的流动性，影响城镇化的进程。

（五）转移成本较高抑制了农村剩余劳动力转移

1.生存成本。对于大多数农村劳动力来说，转移进入城市的生存成本太高。城市的高房价早已超出他们的承受能力，而高额的房租以及日常的生活花销又会占据绝大多数的务工收入，城市居民在住房、水、电、煤气等方面所享受的补贴农民工也享受不到。在现行体制下，即便农村转移劳动力能够获得与城市户籍人口同等的收入，却无法享有与城市户籍人口同等的社会保障和社会服务，城市高额的医疗费用、子女教育费用以及在失业保险、社会救济等方面的开支，都使农村转移劳动力的生活压力不断加大，有的被迫回流到农村，形成逆向转移。

2.心理成本。农村劳动力进入城市后，在价值观念、生活习惯、文化差异、利益冲突等方面与城市居民的差异，客观上使他们和“城里人”归属于不同的社会层次，面临着城市对他们在经济上接纳和在心理上拒入的矛盾。

四、“综改”背景下加快城镇化与农村剩余劳动力转移的对策建议

（一）打破城乡二元制度藩篱

1.深化户籍管理制度改革。大、中、小城市和小城镇要差别推进户籍制度改革，改进大城市落户政策，放宽中小城市落户条件，取消小城镇落户限制，使在城镇稳定就业和居住的农村转移人口有序变为城镇居民。现阶段，山西可以将实行居住证制度作为户籍制度改革的起点，以合法固定住所（含租房居住）或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，或以宅基地有偿退出为准入前提的农民享受城镇居民待遇的机制，促进农业转移人口“农转非”，推进城乡两种户籍逐步接轨融合。

2.完善社会保障制度。加快社会保障制度改革，建立结构多层次、资金来源多渠道、费用基金化、管理服务社会化的城镇社会保障体系，建立适用于多种经济成分中各类劳动者的制度统一、标准统一、管理统一、基金调剂适用的一体化的社会保障制度。对于进城务工的农村剩余劳动力，应和城镇职工一样，享受统一的包括养老、医疗、生育、工伤等在内的社会保险，城镇所有用人单位都要为在本单位就业的农民工缴纳养老保险、医疗保险。

（二）加大人力资本投资提高农民素质

农村剩余劳动力的转移，不仅仅指农民居住地由农村向城市的转换，而是要从根本上转变农民的思想观念，提升农民的综合素质。

1.加强义务教育和职业教育。要增加对农村教育的投资，普及九年制义务教育，严格控制未成年学龄青少年进入劳务市场。在保证九年制义务教育高质量实施的基础上，推进高中优质教育，大力发展中等职业教育，有条件的地区逐步普及高中教育和中职教育。给予职业教育财政补贴，构建农民教育培训体系和长效机制，提高农村劳动力的基本文化素质。给予进城农民工子女在城镇同等接受教育的权利，提高农民工子女的素质，增强他们在城市就业定居的能力。

2.实施符合需求的劳动力培训。强化农村劳动力的技能培训，提高转移劳动力的技能水平。建立劳动技能培训为主，素质培训为辅的农村剩余劳动力培训体系，缓解城镇化建设过程中劳动力市场需求和农村劳动力供给方面的结构性失衡问题。有针对性地制定农民就业培训政策，培训内容应根据劳动力市场上的岗位需求进行适时调整，提高培训内容的实用性。加强地方政府与职业学校或社会培训机构的合作，定期针对外出务工人员进行相关技能培训，并形成长效机制，使大多数农村剩余劳动力都能实现“先培训，后上岗”。

（三）构建城乡统一的劳动力市场

健全的劳动力市场是实现农村剩余劳动力转移和满足城镇化建设需要的重要桥梁。要实现农村剩余劳动力的有序转移，必须加强政府宏观调控，健全就业服务体系，逐步形成统一开放、公开竞争的劳动力市场①。

要实现农村剩余劳动力的有序流动，首先，要打破阻碍劳动力流动的城乡界限，拆除农村劳动力就业方面的各种制度壁垒，关键是要加快城市就业用工、福利体制和社会保障三位一体的改革；其次，为了减少农村剩余劳动力流动的盲目性和无序性，政府要定期对当地农村劳动力资源情况进行摸底调查，准确掌握农村劳动力的数量、文化程度和就业情况等，加强对劳动力市场的规划、调控、预测、立法和监督，防止市场垄断、歧视、非公正交易及侵犯自主交易权和人身权利、契约权利等不正当行为，使劳动力转移走向制度化和规范化；第三，建立规范的劳务市场中介组织。建立规范、功能齐全的劳务市场中介组织，为农村剩余劳动力提供包括信息咨询、职业介绍、职业培训、失业保险在内的综合服务，促进劳动力有序流动和合理使用，形成城乡统一开放的人力资源市场。

（四）大力发展第三产业

城镇能否提供更多、更适合的就业岗位对于农村劳动力的顺利转移有着至关重要的影响①。城市就业机会来源于非农产业的发展，因此必须大力发展第三产业。第三产业属于劳动密集型行业，资本有机构成较低，同样投资水平下的劳动力需求量要高于第二产业，具有投资少、见效快、吸纳能力强等特征；因此，大力发展第三产业可以有效拓宽就业渠道，增加就业岗位，引导农村剩余劳动力转移。山西的第三产业还不够发达，不少行业发育程度仍很低，存在着巨大的发展潜力。应把建设城镇化与大力发展第三产业充分结合起来，尽力营造农业剩余劳动力转移的多层次、多渠道、多形式、全方位的就业空间，为进城农民提供更多的就业机会。

（五）支持和鼓励土地流转和宅基地置换

建立合理的土地流转制度，允许外出打工、经商农民依法有偿转让、转租、入股抵押土地承包权。重点盘活存量非农建设用地、推进宅基地整理复垦以及完善置换退出机制，加快集体用地入市进程。可以考虑将宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二产、三产用房，亦或置换置业股份合作社股权等方式加速流转。

[本文系山西省软科学研究项目：“综改”背景下山西城镇化与农村剩余劳动力转移研究。项目编号：2012041042-05]

注释：

①张亿钧.农村劳动力转移与城镇化发展的协调问题及其对策[J].经济问题探索，2006（11）

[1] 中国2010年人口普查资料

[2] 山西2010年人口普查资料

[3] 山西2000年人口普查资料

[4] 山西省人民政府关于贯彻促进就业规划（2011-2015年）的实施意见（晋政发〔2012〕31号）

[5] 改革开放30年来流动人口的就业状况变动研究

[6] 张永红，牛冲槐.山西人力资源开发现状研究，山西高等学校社会科学学报，2009（6）

[7] 山西省统计局.山西人口老龄化发展特点和趋势分析，2012-02-01

（作者单位：山西省社会科学院经济研究所 山西太原 030006）

（责编：李雪）

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