上海迈向2040全球城市战略目标与功能框架研究*

马海倩 杨 波

1 全球城市理论框架与实践经验

关于全球城市，学界并没有统一权威定义，与世界城市、国际大都市等概念存在一定的交叉性。早在19世纪，伴随工业革命和世界贸易的繁荣，出现了在世界经济中具有重要影响力的城市，引发学者对世界城市的早期研究，典型代表如歌德等。1960年代以来，伴随经济全球化深入和国际分工深化，对世界城市的研究逐步深化。1966年，霍尔最先对世界城市作出全面解释。1972年，海默开创性地提出利用跨国公司总部数量来衡量世界城市的重要性。1986年，弗里德曼开始关注世界范围内制造业向生产性服务业和金融业的快速转移，关注世界城市的全球服务功能。1991年，萨森基于经济全球化的进一步深化和全球服务经济的迅猛发展，系统阐述了世界城市的全球服务功能，进而首次提出“全球城市”的概念，强调全球城市网络节点的功能。1996年，卡斯特尔等人基于信息化与全球化的融合互动，开始关注世界城市的信息服务功能，提出世界城市作为全球通讯网络的主要节点，发挥全球信息中心的功能。

1.1 全球城市形成机理

全球城市的形成与演进既源于内生动力，遵循一定的客观规律，同时也受到诸多外部因素影响。

（1）良好的区位资源禀赋是全球城市的基础。全球城市大多处于重要的国际交通枢纽，拥有较为发达的口岸、港口机场资源，良好的区位条件便于形成吸引要素集聚和功能扩散的强大网络，构成了全球城市崛起的初始禀赋。

（2）世界经济重心转移导致全球城市网络形成。产业革命推动的世界经济重心转移引发国际分工格局变化，经济重心、国家国际地位迅速提升，为其中心城市向全球城市迈进提供坚实支撑。如欧洲经济重心向美洲再向东亚的转移，分别催生了伦敦、纽约、东京3大全球城市。

（3）世界城市化进程迅速提升全球城市规模能级。世界城市化进程深化促进了大城市的功能集聚，使得城市在全球竞争格局中的地位日益重要，特大型城市或区域/国家经济中心城市在全球城市体系和竞争格局中开始发挥主导和控制作用。

（4）经济全球化深化进一步凸显全球城市功能地位。经济全球化促进各国经济紧密联系、相互依赖，各国中心城市成为代表本国参与全球竞争的重要力量，进一步凸显在全球资源集聚与辐射服务中的核心引领地位，逐步成长为全球城市体系中的领袖。

（5）区域腹地联动促成若干以全球城市为核心的世界级城市群。全球城市以广阔的区域腹地为依托，并发挥核心城市引领地位，形成具有世界影响力的城市群，如以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群和以伦敦为中心的英伦城市群。

（6）世界级重大活动加速全球城市成长进程。全球城市产生既依托内生动力，世界级重大活动等外部因素成为全球城市“助推器”。如1851年英国伦敦世博会进一步提升了伦敦的国际知名度；又如1893年美国芝加哥世博会，全面展示了美国工业实力，此后美国成为世界经济霸主，纽约成为全球城市。

1.2 全球城市演进路径

全球城市一直处于动态演进过程中，工业经济时代、服务经济时代到信息经济时代，全球城市的功能内涵、形成机理、影响因素都在发生变化。迄今为止，全球城市演进大致分3个阶段。

（1）工业经济时代的全球城市：生产制造型国际经济中心。主要是19世纪初至20世纪60年代。伴随工业革命成长起对全球制造体系形成强大控制力和影响力的国际经济中心城市，成为这一时代全球城市的主要内涵。典型代表为伦敦。

（2）服务经济时代的全球城市：综合服务型全球城市。主要是20世纪60年代以后，伴随经济全球化和经济服务化趋势，制造业分离出的金融、贸易、研发、营销、物流、专业服务等价值链高端环节不断向中心城市集聚，中心城市通过为全球其他区域提供服务，逐步形成并不断强化对于全球经济活动的控制力和影响力，从而成长为综合服务型全球城市。典型代表为纽约和东京。

（3）信息经济时代的全球城市：信息化引领未来全球城市。主要是21世纪开始，伴随信息技术深化升级，全球城市发挥资源配置功能的载体、形式、机制以及控制力影响力的标志均发生变化。未来的全球城市将更加强调对全球信息网络资源的控制能力，突出在全球城市网络中的主导地位。

1.3 全球城市内涵特征

在全球城市兴起及漫长的演变过程中，日益形成和显现一些不同于一般城市的重要内涵特征，成为全球城市地位建立、功能完善的重要标志。在全球化加快推进以及全球经济不断出现新的趋势特征的情况下，全球城市内涵特征也不断演变完善。

（1）全球城市区位特征。主要表现为：一是高度枢纽性、便捷性；二是拥有优越的自然禀赋条件；三是拥有广阔的内陆腹地。值得关注的是，随着信息技术的深入、全球城市网络化特征日益凸显，全球城市依托交通枢纽、港口等形成的区位优势将不断弱化。

（2）全球城市功能特征。主要表现为：一是强大的全球资源配置能力和全球综合服务功能。全球城市为全球要素集聚、组织集聚、人才集聚、产品交易活动集聚区域，在全球经济体系中居于主导地位，发挥全球化的集聚、整合、辐射、引领功能。二是自我更新、自我革命的内在机制和创新能力。全球城市在发展过程中注重吸收最新发展理念、把握前沿技术、创新发展模式，以内生持续的创新能力保持在全球城市体系和竞争格局中的主导地位和领先优势。三是以人文环境和人力资源为核心的城市软实力。全球城市积极拓展文化创意产业、提升文化品牌、营造文化氛围，集聚创新创业人才，以具有竞争力和吸引力的城市软实力集聚高端资源，强化在全球城市体系和竞争格局中的独特竞争优势。

（3）全球城市经济特征。主要表现为：一是雄厚的综合经济实力。全球城市都拥有较大经济体量，经济总量、贸易规模、金融交易在其所在国家甚至更大区域占有相当规模比重。二是高能级的现代产业体系。全球城市主要通过占据产业价值链的高端环节来发挥对全球产业要素资源配置和产业链整合功能，进而对全球经济形成重要的控制力和影响力。三是持续发展的创新能力。全球城市都是具有全球影响力的科技创新中心，集聚一批在全球具有影响力的高科技企业，积极抢占全球新兴技术制高点，寻求全球关键核心技术突破，并依托新兴技术探索新业态、新模式创新，实现先发引领。四是多功能多元化跨国公司总部和国际组织总部集聚。全球城市通过集聚跨国公司总部成为全球价值链配置的重要节点。

（4）全球城市空间特征。主要表现为：一是拥有高集聚、高强度开发的重点功能区域。重点功能区域是全球城市的核心载体，为全球城市发挥全球服务功能和全球资源配置能力的重要承载。二是构建以人为本、紧凑适中的多重空间响应格局。在空间布局、交通组织等方面践行最新理念，实现紧凑融合、集约节约、立体发展、睿智增长。三是从全球城市向全球城市区域空间结构转变。在未来经济全球化和区域化并存的新趋势下，全球城市对于区域腹地的依托日益强化。通过发挥在区域腹地的核心城市地位提升都市圈、城市群的地位，打造具有全球竞争力与影响力的全球城市区域空间。疗、智能交通、智慧生活等全领域体现城市的智慧智能程度。五是更加注重文化软实力。文化越来越成为城市发展的内生驱动力。培育文化创意产业，注重历史文脉传承和文化元素渗透，注重城市文化形象展示与国际文化交流。

1.4 全球城市发展趋势

（1）全球城市体系变化趋势。在全球化深化发展格局中，全球城市体系也呈现出新的发展趋势。突出表现为3个特征：一是网络化特征凸显。突破传统“中心-外围式”全球城市体系，形成全球城市网络，通过网络节点功能凸显在全球城市体系中的地位作用。在全球化和信息化作用下，全球城市体系更趋于扁平化、多元化、网络化。二是竞争格局变革调整。从全球城市体系格局看，在纽约、伦敦等顶级全球城市继续保持全球资源要素配置主导地位的同时，部分新兴全球城市获得崛起机遇。三是分工格局拓展深化。从全球城市网络节点功能看，以顶级全球城市为代表的综合型全球城市体现多个领域的竞争力、控制力，更多的专业型全球城市在优势专业领域形成具有竞争力和影响力的网络节点功能。

（2）全球城市战略发展动向。从全球主要国际大都市新一轮城市长期发展战略规划看，国际大都市或全球城市的发展普遍更加关注智慧、低碳、可持续、文化、以人为本、和谐、国际吸引力等方面。一是更加注重以人为本。现代城市发展更加注重市民的生活质量和主观感受，体现出对人文社会的极大关注。以人为本的共享发展与和谐发展成为未来世界城市发展的重要主题。二是更加注重可持续发展能力。探索资源瓶颈突破路径，从粗放式发展模式向集约式发展模式转变，全球低碳城市建设正从理念走向实践，不断提升城市可持续发展能力。三是更加注重新兴增长潜力。国际大都市积极把握新技术革命与新产业革命发展机遇，培育新兴经济增长点，通过产业创新保持国际引领、导向和控制地位。四是更加注重智慧升级。全球智慧城市建设正从概念技术走向实践应用，通过智慧产业、智能建筑、智慧医

2 上海全球城市建设时代背景（2020—2040）

2.1 全球化进入网络化发展新阶段

金融危机后，全球经济发展在寻求“再平衡”中开启多元格局调整变革，全球化进入网络化深化发展的新阶段。三方面趋势值得重点关注：一是全球资源要素流动拓展为人流、物流、资金流、技术、服务、信息、知识、理念、文化等的全要素流动；二是全要素流动按照产业链、价值链、创新链、供应链分工实现全球范围内布局；三是以国家、城市、企业或个体为单位的多层次全球网络体系成为全球资源要素流动的通道和载体。基于此，未来的全球城市将更加注重全球网络体系的链接能力、全球关键资源要素的配置能力和全球产业链、供应链、创新链高端环节的掌控能力（图1）。

图1 全球化与全球城市情况

2.2 国家崛起提出战略导向新要求

2020—2040是中国全面建成小康到实现中华民族伟大复兴的重要历史时期，新阶段实现新跨越。需要重点关注3方面：一是我国经济实力全面增强，成为世界第一大经济体。根据课题组对中国经济发展未来趋势的预测分析，2018年人均GDP跨越1万美元，突破“中等收入陷阱”；2026年人均GDP跨越2万美元，进入高收入国家行列，同时名义GDP超越美国。综合实力的提升呼唤一个全球城市代表国家提升国际竞争力。二是潜在增长率下降，中高速增长还将进一步转向中低速增长（图2），动力机制的转换至关重要。三是新型城镇化推动区域发展格局调整，城市群发展战略深化，长三角有望成长为具有全球影响力的全球城市区域。四是中国更深层次融入全球化发展格局，对外开放向纵深发展。

图2 中国经济增长及趋势预测数据来源：世界经济1980—2019来自IMF全球经济展望数据库，其中2014—2019为预测数据；2020—2050数据来自OECD2014年5月经济展望数据库；中国数据1980—2013来自于中国统计年鉴，2014—2050为课题组预测。

2.3 上海呈现新的阶段性发展特征

2020年上海将基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。2020—2040年，上海要继续承担全国率先改革开放的新使命，代表中国参与国际竞争，体现中国的国际竞争力。2020—2040年上海发展将呈现出新的阶段性特征。一是上海经济将进入中低速稳定增长阶段（图3）。二是创新将成为未来上海经济发展的主要驱动因素。在产业动力方面，新兴产业发展和传统产业的改造升级将成为经济增长的新引擎，高端现代服务业和战略性新兴产业将成为经济增长的主要支撑和动力。在需求动力方面，人均GDP突破2万美元，消费需求将到达实质性升级阶段，特别是旅游、文化、医疗、教育、体育、休闲、金融、信息等新兴服务性消费将迅速增加。三是资源紧约束和环境紧约束将进一步突显。主要是持续增长的人口规模将对环境资源和基础设施承载提出巨大挑战；土地资源紧张，建设用地面临负增长；生态环境容量已到达底线。同时，上海未来发展还将面临国际国内一系列风险和不确定性，包括全球经济风险、我国经济潜在风险、安全挑战等，必须构建自我更新的内在机制、提升应对变化的能力（图4）。

图3 上海GDP增速及预测数据来源：中国数据1980—2013来自中国统计年鉴，2014—2050为课题组预测；上海数据1980—2013来自上海统计年鉴，2014—2050为课题组预测。

图4 上海经济动增长周期数据来源：1980—2013来自上海统计年鉴，2014—2050为课题组预测。

3 上海迈向2040全球城市战略目标框架

3.1 上海全球城市战略目标

顺应全球城市网络发展趋势，把握中国战略崛起历史机遇，落实国家战略要求，依托长三角世界级城市群，打造具有全球资源配置能力、全球综合服务功能、核心国际竞争力、全球影响力的全球城市。成为全球城市网络中的资源配置中心和创新中心（配置金融资源的中心；配置贸易资源的中心；配置信息资源的中心；配置人力资本的中心）；成为代表中国参与国际竞争的中坚力量（高度开放集聚全球高端资源的中坚力量；提供全球综合服务的中坚力量；链接国际国内市场的中坚力量；应对国际经贸和治理新规则的中坚力量）；成为世界级城市群的核心引领城市（交通枢纽网络引领；产业转型升级引领；高端服务功能引领；资源要素配置引领；高度开放竞争引领；生态环境治理引领）。

3.2 上海全球城市基本标志

笔者认为，上海全球城市基本标志主要体现在7个方面。

（1）城市功能。以全球金融中心、全球贸易中心、全球科技创新中心、全球信息中心、文化大都市为核心功能，建成具有全球资源配置能力和全球综合服务功能的国际经济中心城市、国际综合枢纽城市、国际文化交流中心城市和国际宜业宜居城市。

（2）经济发展。城市经济规模和综合实力全球领先，在产业经济发展领域具有全球领导力和控制力，集聚全球领袖型、旗舰型、创新型企业主体，形成具有全球影响力的高端服务业中心和体现“新经济、新技术、新模式、新业态”的新兴产业中心。

（3）社会发展。突出以人为本，公共服务、社会保障达到国际领先水平，社区治理机制和社会组织发展接轨国际，国际人士和各类专业人才集聚，形成具有较强归属感、幸福感和凝聚力的宜居宜业城市。

（4）文化发展。拥有一批国际知名的文化地标和文化设施，形成系列国际文化交流活动和文化品牌，融合体现城市文化传承与创新，建设具有全球影响的海派文化魅力和城市品质的国际文化大都市。

（5）生态环境。形成完善的生态网络体系和合理的生态空间布局，提升资源集约节约利用水平和环境容量承载力，形成长三角生态建设与环境保护区域一体化格局，建成生态环境良好、生态系统安全、生态空间可达的环境友好城市。

（6）空间格局。形成与全球城市相匹配的多层次战略性功能区域，与产业格局、就业格局相适应的都市空间架构，构筑中心城、郊区新城、都市区、长三角功能有效疏解、资源合理配置、交通有机连接的“多中心、网络化、紧凑型、开放式”空间格局。

（7）城市治理。构筑完善的城市基础设施体系、资源能源供应保障体系、城市综合防灾体系、综合信息网络体系，城市安全、城市管理和城市运行达到国际先进水平，形成智慧运行、管理高效、服务完善的现代化城市治理能力。

3.3 上海全球城市目标体系

围绕上海2040全球城市战略目标和基本标志，构建上海全球城市目标体系和评价指标体系。包括2个层次8个重点领域。

上海全球城市核心目标与评价指标。核心目标体现上海全球城市核心内涵，围绕上海经济、创新、文化等方面的核心竞争力，衡量上海全球城市的全球资源配置能力和全球综合服务功能。主要包括经济影响力、创新影响力、文化影响力和国际开放度。

上海全球城市支撑目标和评价指标。支撑目标体现上海全球城市支撑条件，围绕社会发展、城市治理、综合环境等方面的软实力，衡量上海全球城市的国际魅力和城市品质。主要包括社会宜居度、城市智慧度、可持续发展和治理现代化（表1）。

表1 上海全球城市目标体系和指标评价体系

续上表

4 上海迈向2040全球城市战略目标框架

4.1 与中国综合经济实力和人民币国际地位相适应的全球金融中心

全球金融中心是上海国际金融中心功能的延续升级，是上海代表国家参与全球竞争的重要体现，也是上海全球资源配置能力的重要承载。功能内涵体现为：一是人民币市场中心，成为人民币全面国际化条件下的在岸中心和离岸中心，成为人民币交易、定价、清算中心。二是财富管理中心，成为投融资体系健全、衍生品交易活跃、财富管理体系完善的亚太乃至全球资产与财富管理中心。三是金融创新中心，成为与实体经济发展、科技创新、贸易转型升级要求相适应的全球金融产品、业务、服务创新中心。

4.2 与中国经济贸易地位及经济转型升级相适应的全球贸易中心

全球贸易中心是上海国际贸易中心功能的延续升级，是我国融入全球经贸网络、提升经贸规则话语权的重要体现，是上海全球资源配置能力的核心承载。功能内涵体现为：一是贸易营运控制中心，集聚多元化的功能性机构和功能性平台，成为对全球供应链、产业链、交易链具有强大整合力的贸易资源配置中心。二是商品交易定价中心，交易规模巨大，交易品种丰富，交易主体多元，成为对全球市场具有较大影响力的商品交易与定价中心。三是服务贸易中心，依托高度发达和全面开放的服务经济体系，集聚旗舰型、品牌型、领袖型服务贸易主体，成为全球服务贸易网络中的重要枢纽节点。四是国际消费中心，拥有世界级商业街区，完善国际化购物环境，成为新型商业业态集聚、国际品牌云集、商业模式创新、物流网络发达、时尚发布引领的世界著名购物天堂。

4.3 具有全球影响力的科技创新中心

全球创新中心是应对新技术革命和新产业革命的新需求，是我国融入全球创新网络、提升创新国际竞争力的重要平台，是上海全球资源配置能力的重要承载。功能内涵体现为：一是技术创新策源中心，集聚全球创新人才、创新资本、创新机构，成为引领全球科技前沿核心技术、关键技术先行突破的技术创新源。二是产业创新策源中心，融合创新链和产业链，以技术创新及创新成果应用推动产业创新、业态创新、模式创新，成为引领全球新兴产业发展的创新创业中心。三是创新成果交易中心，推动金融市场与技术创新紧密结合，构建多元化、多层次、多渠道的创新创业投融资体系和技术创新交易平台体系，成为辐射亚太地区乃至全球的知识产权、技术创新成果交易中心。四是创新人才集聚中心，建立有利于国际国内人才培养、集聚、流动、发展的机制和环境优势，成为全球高端创新创业人才集聚区。

4.4 全球先进的信息网络枢纽

全球信息中心是全球城市作为全球信息网络节点枢纽功能的重要体现，是我国建设网络强国的战略支撑，是上海全球资源配置能力的重要承载。功能内涵体现为：一是信息生产中心，依托市场优势和金融、贸易、创新、文化等功能基础，成为具有全球影响力的市场信息、金融信息、技术信息、文化信息源。二是信息汇集传播中心，集聚具有国际影响力的各类传媒机构和信息平台，成为具有全球影响力的信息发布中心。三是信息服务中心，集聚多元信息服务主体，形成大数据产业集群，成为世界级的信息服务中心城市。

4.5 具有全球影响力及独特魅力的文化大都市

文化大都市是全球城市影响力的重要体现，是上海展示国家文化软实力、塑造城市品牌、提升城市品质和魅力的重要承载。功能内涵体现为：一是文化创意中心，集聚整合各类文化创意要素，注重文化与新技术、新商业模式的有机联动，推动文化创意与城市环境的有机融合，成为具有全球影响力的文化创意之都。二是文化交流中心，完善国际文化交流硬件设施和软件环境，拓展多样化多层次的文化交流空间，打造国内文化“走出去”平台，成为世界多元文化汇集交流的重要区域。三是时尚文化中心，发展时尚产业，集聚时尚品牌，完善时尚消费、设计、体验、发布等功能，打造各具特色的时尚消费空间和标志性区域，成为具有全球影响力、领导力的时尚之都。

5 上海迈向2040全球城市重大战略框架

5.1 全面创新战略

构建全球城市自我更新、自我变革的可持续发展内在机制与创新动力。战略要点：一是构建创新机制。健全技术创新市场导向机制、激励机制、多元投入机制、技术交易机制和成果转化机制，促进科技创新与经济社会发展融合。二是夯实创新动力。实施开放式创新，集聚全球创新要素资源，强化企业技术创新主体地位，激发企业创新动力活力，发挥高校、科研机构、研发平台的创新功能。三是营造创新文化。形成对接国际规则的创新法律制度和市场环境，加强知识产权运用和保护，营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围。四是集聚创新人才。改革人才培养、引进、使用机制，努力造就一批世界水平的科学家、科技领军人才、工程师和高水平创新团队，培养一线创新人才和青年科技人才。

5.2 全面开放战略

占据全球城市网络核心节点、集聚整合高端要素资源、参与重大国际经贸规则协商、高度开放与经济自由。战略要点：一是在国际经贸规则框架下的高度开放。扩大投资领域、金融领域开放，实现高端功能突破。引入国际通用的行业规范、管理标准和营商规则，实行负面清单管理和准入前国民待遇。二是具有符合国际经贸规则的政府管理。从审批走向备案，从事前监管走向事中事后过程监管，信息公开透明，引入行业协会和第三方监管。三是具有高度经济自由的市场化环境。实行自由的市场准入，促进资源要素自由流动。四是具有公开透明的法制环境。建立健全与全球城市建设相适应的法规标准体系和社会诚信体系，形成法治化营商环境。

5.3 区域协同战略

秉持开放包容、合作共赢的发展理念，打造多层次、全方位协同的全球城市区域，成为包容增长、协同增长、均衡增长的全球示范城市。战略要点：一是推进城乡一体化。强化城乡统筹发展，形成城乡资源要素均衡配置，实现新型城镇化。二是推进长三角一体化。协同推进区域基础设施相联相通、功能产业互补互促、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控，建设具有国际竞争力的世界级城市群。三是发挥长江经济带龙头作用。协同推进长江经济带沿江综合运输大通道建设、推动沿江城镇带协调发展、增强全球城市战略功能服务辐射能力，促进长江经济带转型，提升国际竞争力。四是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略的协同作用。积极促进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”基础设施互通互联、资源要素流动配置、经济产业广泛协作和贸易投资便利化，为我国深化与泛亚、亚欧区域合作做出积极贡献。五是与世界全球城市的协同作用。积极开展全球城市交流，参与全球城市网络协商及规则制定，依托重大国际合作平台拓展合作领域，实现双赢。

5.4 可持续发展战略

追求以人为本的发展，追求人与自然的协调，追求资源的循环持续利用，实现绿色发展、循环发展、低碳发展和持续发展。战略要点：一是践行以人为本的发展理念和发展模式。围绕人的需求和全面发展，全面提高城市公共服务能力和均等化水平，创新以人为本的城市管理，营造宜居、宜业环境。二是发展循环经济。推动循环式发展，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。三是建设生态文明。形成城市基本生态网络和体系，推动城市生态保护与休憩功能融合发展，形成市域乃至长三角区域生态安全网络。四是实现低碳发展。持续淘汰落后产能，发展低碳产业、低碳建筑、低碳交通、低碳住宅。支持新能源，扩大可再生能源开发使用，多元化发展替代能源，实现能源安全。

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