从党的十六大到十八届三中全会看法治中国建设理念的发展

蒋光贵

[摘 要]

从党的十六大到党的十八届三中全会，我们党对法治中国建设的理念更加全面、系统、明确，有许多突破性的认识，主要是：从“治国方略”到“政治文明”；从“人民当家作主”的政治原则到“尊重和保护人权”的法律原则；从“执政能力”到“社会治理”；“从保障人民权利”到“拓展人民有序参与立法”；从“法制建设”到“弘扬社会主义法治精神”；从“依法治国”到“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。研究这个问题，对于推进法治中国建设具有重要意义。

党的十六大；党的十八届三中全会；法治中国建设；理念

[关键词]

[中图分类号] D920 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）04-0005-04

新世纪以来，从党的十六大提出政治文明建设到党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的任务，党对法治中国建设的理念的认识由浅到深，实现了许多重大突破。

一、 从“治国方略”到“政治文明”

党的十五大第一次明确把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国的基本方略，将依法治国放在了治理国家必须长期坚持和全面要求的高度。党的十六大首次提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”的重要目标，并且提出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[1]作为基本方略的“依法治国”，既包含手段，也包含目的。“政治文明”则更多地突出了目的，而且要求更高。因为政治文明更需要知识和智慧。为了建设社会主义政治文明，新世纪以来，党对坚持党的领导与法治的关系做了探索，取得了一些突破性的认识：

（一）进一步弄清了党的领导与依法执政的联系。“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。”“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”[2]就是说，宪法和法律是党治理国家的手段，党的领导要体现在依法治国的全部过程之中，体现在立法、执法和司法过程中，还要通过党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用维护宪法和法律的权威性。

（二）进一步弄清了党的领导与依法执政的区别。党的十六大提出要“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”。党的领导是路线、方向性的，主要是政治、思想和组织领导。而法律是治理性质层面的。不是党的一切主张都是法律，党的某些主张才是法律，这些主张只有“经过法定程序”才能成为国家的法律。

（三）进一步弄清了党的领导活动与国家机关活动的关系。党的十六大指出：要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”。新世纪以来，党中央多次强调党必须在宪法和法律范围内活动。例如，党的十八届三中全会就明确指出：要“坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。[3]

从以上所述看出，新世纪以来党明确提出了权力划分、法律至上、法律有自身程序的法治思想。

（四）加快完备法律制度。认真研究社会主义市场经济的发展、社会的全面进步以及中国加入世贸组织后的新形势和新要求，党的十六大提出要加强立法工作，到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法任务，并提出对执法加强监督、维护司法公正、提高执法水平、拓展和规范法律服务等要求。经过努力，到2010年底，我国制定现行有效的法律236件，行政法规690件，地方性法规8600多件，并且认真清理现行的法律法规，法治成效显著。

只有认清党的领导、人民当家作主与依法治国三者之间的联系和区别，才能正确推进中国的法治建设。一个国家的法律与这个国家的权力、行政、道德、习惯是不能完全等同的。法律有自身的自主性，但它与一个特定社会的历史、现实有极为密切的关系。强调党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一，是对中国历史、现实和未来的深思熟虑，是我国法治建设的根本原则。党的十八大突出地强调了“人民主体地位”。十八届三中全会又强调“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本”等，又进一步发展了政治文明建设的内容。

二、从“人民当家作主”的政治原则到“尊重和保护人权”的法律原则

人民当家作主是一项政治原则，但是，只有将其转变为法律原则和具体化为法律规范、规则，才能将这一原则真正得到实现。虽然早在党的十五大上就提出“尊重和保障人权”，进而党的十六大再次强调了这一主张，并把“人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”、“促进人的全面发展”等纳入全面建设小康社会的目标，但是，人权问题并没有以根本大法的形式肯定下来。党的十六届三中全会明确提出以人为本的科学发展观。2004年3月十届全国人大二次会议通过了对宪法的修正案，其中把“国家尊重和保障人权”正式写进了宪法。这是法律规范方面的明确规定。这些事实表明：第一，尊重和保障人权已经成为新世纪以来党的一项基本政治主张，成了国家的一项重要宪法原则。第二，尊重和保障人权，同新世纪以来党提出的全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，同立党为公、执政为民的本质要求，同科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想，具有内在的、有机的联系，构成了一个整体。为了落实上述法律原则，党的十八届三中全会突出地提出维护宪法法律权威，要“进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序；健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名”、“废止劳动教养制度”、“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度”[4]等，进一步完善了人权司法保障制度。

人民主权原则是民主政治的基础和目的，是法治的核心问题，民主法制化和法制民主化，都贯穿了人权这条主线。将这个问题写进宪法并在实践中不断深入实施，是新世纪以来我国法治建设的重大突破和发展。

三、从“执政能力”到“社会治理”

（一）第一次明确将“党的执政能力”与法制紧密联系起来。党的十六届四中全会明确指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”[5]还提出“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施”[6]。所谓“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，就是要认真总结党执政的历史经验，将那些经过实践证明正确的、关系国家稳定、发展和人民利益的重要而又需要长期坚持和发展的制度制定为法律。

（二）第一次将科学执政、民主执政、依法执政统一起来。党的十六届四中全会指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”科学执政中的“科学”就是指规律性，民主执政和依法执政必须符合规律性。符合规律性的民主执政和依法执政，就是要求科学执政。党的十六大和十六届四中全会都强调要不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律。依法执政要科学，立法、执法都要符合规律性。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出了“科学立法、民主立法”。科学立法，侧重于规律性；民主立法，既是规律性的要求，也是法律的本质要求。党的十八届三中全会提出的“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”、“着力解决权责交叉、多头执法问题”、“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权”、“建立符合职业特点的司法人员管理制度”等，都是贯彻科学执政的体现。

（三）将法治与社会和谐、社会治理体制明确联系起来。党的十六届四中全会提出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”[7]党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”党的十八届三中全会《决定》在法治促进和谐社会建设和社会治理理念方面又有新的发展，主要是：

一是要推动人民代表大会制度与时俱进。如“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，“健全人大讨论、决定重大事项制度”，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，“落实税收法定原则”[8]。防止地方和部门利益“法制化”，这是对正确贯彻法治的新的深刻认识。

二是推进协商民主广泛多层制度化发展。党的十八届三中全会认识到，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，因而其提出的协商民主具有广泛性、多样性、制度性。如，“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。发挥人民政协协商民主，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”[9]从立法协商到社会协商，无疑促进和保障了社会和谐。

三是发展基层民主。“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[10]这是实行人民民主的具体体现。

四是创新社会治理体制。“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”[11]党的十八届三中全会的《决定》第十三部分专门讲了“创新社会治理体制”，强调要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确职权、依法自治、发挥作用”，就是要运用法治激发社会活力。

执政能力建设，虽然也有不能离开社会的一面，但执政能力主要侧重于政权的运作能力，而且当时提出的对社会实行的是“管理”，就是说，“执政能力”，还只把党和政府当作积极主动的一面，而没有将社会当作积极主动的一面。强调推进社会治理体制、处理好政府与社会的关系、激发社会活力等，体现了权力合理配置、制衡的法治原则。法治思想从强调执政能力到处理好政府与社会关系、到激发社会组织活力，是一个充分发挥法治建设性作用、是一个认识由局部到整体、由浅入深的过程。

四、“从保障人民权利”到“拓展人民有序参与立法”

立法必须反映社会发展的规律和需要，必须反映公民意志。要真正让群众当家做主，就必须让人民参与立法。党的十八大明确提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法的途径。”[12]党对拓展人民有序参与立法的途径进行了许多探索：

（一）“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”[13]反映了新世纪以来人民群众民主政治意识的提高，也反映了党的法律意识的发展，有利于实现人民当家做主的原则。

（二）“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”[14]这种机构和这种制度的设立有利于人民代表同人民群众的联系，使人民群众参与国家和社会管理经常化、制度化。

（三）“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[15]党的十八大后，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和有关人民群众的切身利益问题进行广泛协商，广泛听取群众的意见和建议，增进了共识，团结了力量，增强了合力。

（四）“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”[16]党的十八届三中全会进一步提出“健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”[17]等等。

“保障人民权利”主要侧重于既成的事实，而“拓展人民参与立法”侧重于积极主动的一面，可以使法律更直接、更广泛地体现人民的意志，也就是积极促使人民主权原则的充分实现，这对于落实党的十八大提出的人民主体地位具有重要意义，也是落实建设法治中国的实在的有力措施。通过拓展人民有序参与立法途径，使科学立法、民主立法的原则进一步得到落实。从“保障人民权利”到“拓展人民有序参与立法”，逐步扩大公民的政治参与，是政治走上现代化的重要标志。

五、从“法制建设”到“弘扬社会主义法治精神”

党的十六大提出了“加强社会主义法制建设”的任务，并提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。在以后的10年中，我国法律体系基本建立起来，这对于我国社会各方面的发展起了巨大的作用。由于当时很多方面无法可依，法律的制定目标首先是使我们“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这在当时是必须的也是正确的。但从“法治中国建设”来看还不够。因为“法治”包含从法律意识、法律理论、法律制度、法律实践等环节。而法律意识、法律理论更是法治中的灵魂，是法治的根。制度是法治的干，法律行为是枝桠。根深才会叶茂。要真正贯彻落实法律制度，仅有制度规定是很不够的，所以，党的十八大提出“弘扬社会主义法治精神”是认识发展的必然，也是历史和逻辑发展的必然。党的十八大提出，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，为此，一要“弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”。[18]二要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。[19]

弘扬社会主义法治精神的提出，是党的法治理念发展的结果：

一是对自由平等、公平正义与法治的关系有了深刻认识。党的十六届六中全会《决定》第四部分专门阐述了“加强制度建设，保障社会公平正义”的具体要求。党的十七大非常明确提出：“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。”党的十八大将这一思想概括为“法治精神”，强调了“自由、平等、公正、法治”。法治的本质，就是自由平等、公平正义，尤其是保证自由、扩大自由。自由是平等、公正的基础。党的十八大将“自由”突出放在前面，这是很有见地的。

二是这个要求既有对历史的针对性，又有深刻的现实针对性。中国经过了两千多年的封建社会，人治意识根深蒂固。要改变人们落后的传统意识，必须大力倡导弘扬社会主义法治精神。从现实来看，经过三十多年的改革开放，我们的法治意识不断增强，法律制度不断建立和完善，但是，改革发展稳定的难度在加大，复杂性在加深，利益冲突在加剧，各种矛盾的关联性、集聚性、突发性进一步增强，加上互联网、手机媒体、微博等新兴媒体的广泛应用及其对负面新闻和社会情绪的放大效应，很容易引发矛盾冲突和局部危机。同时，还要看到，广大人民群众的民主法治意识和权利保护意识不断增强，对公平正义和公共服务的要求越来越高。在这种情况下提出加强领导干部运用法治思维和法治方式就具有非常重要的理论和重大的现实意义。

实际上，党中央已经认识到，法治是改革稳定发展的强大动力，具有核心竞争力的意义。正如博登海默指出的，除了促进和平、调整相互冲突的利益之外，非常重要的是“法律促进潜存于社会体中的极具创造力和生命力的力量流入建设性的渠道；法律也因此证明自己是文明建设的一个不可或缺的工具。”[20]

六、从“依法治国”到“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”

改革开放以来，党的十六大明确提出“推进依法行政”的任务，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第一次明确提出了“建设法治政府”的目标。党的十八大指出：要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。党的十八届三中全会进而提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

法治国家是一个目标性宏观概念，而法治政府和法治社会是实现法治国家的两翼。二者相互促进，折一翼，就不可能有法治中国。因为：一方面法治政府建设，尤其是其中的依法行政和司法独立及其具体要求，是党的十八届三中全会强调的，这也是走向法治中国的重要标志。另一方面法治社会建设一点也离不开法治政府建设，它要求立法、执法和司法上着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加社会和谐因素，增强社会发展活力。法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的理念，实际上是回应前述政治文明建设的整体构思。

参考文献：

[1][2]十六大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2002.28.28-30.

[3][4][8][9][10][11][17]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.32.34-35.29.30.31.49.31.

[5][6][7]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2004.2.16.24.

[12][13][14][15][16][18][19]十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.28.26.26.27.27.28.28.

[20][美]博登海默.法理学 法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2001.394.

作者系中共云南省委党校副教授

■ 责任编辑：周奕韵