从环境群体性事件看中国地方政府的环保困境

2014-04-26张磊王彩波

天津行政学院学报 2014年2期

张磊　王彩波

摘要：随着国内环境群体性事件的增多，地方政府作为环境保护的主要力量，其合法性不断受到公众的质疑，宁波市镇海区炼化事件的发生、升级及最后的解决方式都充分暴露了当前中国地方政府环保职能不健全和制定环境政策时公开化程度低的不足。生态文明建设已经成为目前中国地方政府寻求合法性的关键要素，十分迫切和重要。无论是完善环保职能还是优化绩效评估标准，抑或是进一步公开决策程序，这些都是调和政府与民众、环境与经济之间分化和冲突的重要途径。

关键词：地方政府；环境保护；环境群体性事件；环保职能；环境决策

中图分类号：D6；X3文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0057-06

一、问题的切入：宁波环境群体性事件随着各种环境问题的凸显，人与自然、公民与政府的矛盾不断激化：一方面，造成自然污染、生态破坏及由此引发人的健康问题；另一方面，环境风险设施的建立对当地大多数人是有好处的，但其环境成本集中在设施周边的少数人群身上，导致了多数人和少数人在环境权益上的不正义，从而引发“邻避”①冲突。在国外，邻避冲突和事件通常因其开放的政治环境而得以有效解决，民众强烈的参与意识和大规模的理性群体性抗争运动都会对政府施压，从而取得较为理想的效果。然而，回顾国内近些年来因环境问题而引发的群体性抗争或者“不要建在我家后院”的抵抗性情绪，往往是由于地方政府在是否设址、在哪设址的前期决策阶段没有吸纳民众的意见，当民众知晓政府要在其生存周边建立有污染的邻避设施②时常因上访等合法化抗议渠道不畅通或者无效时才迫不得已选择冲突性的群体抗争，进而引发公民和政府之间的冲突，这也是地方政府疏于环保职能的后果。

（一）邻避冲突的定位：一种发生在政府和民众之间的环境群体性事件

近年来，环境风险已经日益成为城市或农村发生群体性事件的一个主要诱因。由环境问题引发的群体性事件主要表现为两种形态：第一，发达地区，多发生在城市社区，参与者多是以中产阶层为主体的群体，抗争的议题是在经济发展、物质需求获得基本满足后，对“后物质主义”的崇尚，追求更高水平的生活环境品质和更高标准的自然景观；第二，经济不发达地区，环境抗议事件多发生在边缘的农村或城乡结合部，参与者多是草根群众。抗议通常起源于工业污染使当地居民的身体健康受到伤害，或已有较多人染病或农作物、水产养殖等生产遭受损失，抗议常以“基本生存”为议题。由于事先曾多次向制造污染源的企业表达诉求，且向当地政府反复陈情，要求中止污染或赔偿，但未见排污的企业有任何具体的改善，因而当事群众往往倾向于采取“直接抗议行动”，甚至以激烈、激进的集体行动方式表达诉求，对抗程度明显高于其他群体性事件[1]（pp.2324）。邻避冲突正是遭受环境风险的居民的一种集体性抗争，无论是和平的上访、游行还是因诉求渠道不畅通而引发的冲突和暴力行为，都属于环境领域的群体性事件。

（二）宁波环境群体性事件揭示的主要问题

2012年中石化镇海炼化分公司计划在距离宁波市约30公里外的镇海区澥浦镇扩建炼化一体化项目，这对区域经济的发展具有重要意义。但从10月初开始，陆续有附近村民就该项目落户后的相关环保及村庄搬迁问题到区政府上访。当抗议的声浪传递到30公里外的宁波市内时，市民们有了更具体的反对目标：炼化一体项目中的PX部分。于是2012年10月27日，数百名市民聚集在宁波市中心，集体抗议此PX项目。依据邻避的概念定位，宁波市民此次抗议PX项目的事件即为环境群体性事件。

在整个事件中，当地居民由最初的和平上访演化到后来的集体抗争，甚至采取围堵城区和袭击警察和警车等激进方式，尽管宁波政府具有较好的回应能力，但这一事件仍揭示了中国环境群体性事件的一些共性特征。第一，许多信息是在政府决策后，甚至公众游行施压后被动公开的，导致公众对当地政府的不满甚至不信任。换言之，在项目选址决策前，政府并没有吸纳和听取民众的意见，特别是直接的利益相关者的想法和诉求。随着民众权利意识的不断觉醒，相信地方政府如若采用公开的决策程序，即地方政府在项目选址决策时就告知民众，让市民拥有应有的知情权和参与权，则污染项目的落户决议或恐难以通过，而项目的推进也会阻力很大。然而在中国，特别是针对环境问题，地方政府往往采取先执行后通知的方式作出决策，而将民众的知情权和参与权抛之脑后，当政策在执行过程中遇到民众的反对或抗议而难以继续下去时，才开始有了回应和补偿、论证会等。第二，地方政府通常基于污染项目会带来地方GDP快速增长的考量而支持项目落户的举动，是地方政府履行经济职能的典型表现，而同时地方政府力图澄清建设项目的清洁性或承诺实行严厉的环境监管的行为，又是其环保职能的要求。究竟地方政府决策应该基于利益相关民众的同意还是应依据相应的法律程序？事实上，中国地方政府往往是基于经济发展的考量或者执行上级的相关指示而完成决策，因而其决策的合理性和合法性都受到了利益相关民众的反对和质疑。

二、地方政府在环境保护中的主要困境透过宁波事件，大体上可以理解当前中国地方政府在处理环境问题时存在的问题和面临的困境。宁波的PX项目最终以当地民众的强烈反对而被迫中止，当地政府所谓的先“搁置”是否意味着事件的风波退却后会继续推进该项目？地方政府对该项目进一步科学论证时是否会真正公开化从而把利益相关民众的意见纳入决策程序？地方政府的环保职能能否借此有所改善？这些具体的疑问是宁波市民的心声，而由层出不穷的环境群体性事件所暴露的地方政府的诸多问题则是整个中国政府需要革新的一大痼疾。

（一）地方政府的环保职能不健全，居民与地方政府在环境问题中的冲突不断

1.政府环保职能的提出。根据社会契约论的观点，近代以来的政府是一种民意的代表，其合法性就在于保障人民的权利。而“各个国家由于政治体制的差异性，因而政府作为其行政机构的具体作用也有所差别，但无论如何，政府在现代国家都主要指一种公共权力的执行机构”[2]（p.44）。曹闻民指出：“政府应充当什么角色，应当做什么，不应当做什么，并不完全取决于政府自己的意愿，也不完全取决于民意，更不是遵从政治学者的意见，而是由政府所处的特定时代特定国家的具体社会环境的实际决定的。因为政府总是存在于特定的时代和国家。世界上没有两个政府是完全充当同一角色，行使同样职能的。”[3]（pp.34）自新中国成立以来，特别是改革开放后，为了大力发展经济，实现人民的根本利益，国家将政府的职能重心由原先的阶级斗争和意识形态革命转向了以经济建设为中心，强化经济管理，一心一意谋发展。这是中国政府职能第一次与时俱进的转变。在经济高速发展，人民的物质和精神生活得到显著提高的今天，由于政府忽视了生态文明建设，近年来生态问题日益恶化，严重制约国民经济和社会的进步，于是党和国家提出了科学发展观这一新的指导思想。众所周知，科学发展观中很重要的一条就是统筹人与自然的和谐发展，而这必须通过政府的具体管理行为才能得以落实，必须通过政府职能的转变和有效行使才能贯彻和深入下去。由于地方的环境问题更严峻，因而地方政府作为相对于中央政府而设立的各级政府，在环境保护方面的责任和职能也更凸显，而中央政府对于环境问题的职责主要是全国性的、指导性的。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，具有环境保护职能的地方政府指县级以上的地方人民政府，其中具体执行的部门是地方政府的相关环保部门，即各级环保局。但在我国，地方政府环保部门的独立性不强，其财权和人事任免权都在地方政府的掌控之中，对地方政府的依赖性致使其在环保执法过程中极易受地方政府的影响，这说明地方环保部门的行为直接体现了地方政府的意志，因而本文的研究主体就统称为地方政府。endprint

2.地方政府环保职能不健全的原因和表现。虽然政府的环保职能被提出，并且随着环境问题不断恶化而成为中央和地方的热点问题，但是相较于经济职能而言，环保职能的发展状态还很弱，比重低、力度小、地位不突出。从中央与地方的关系来看，中央与地方在财政和行政上的分权，使地方政府拥有很大的经济管理权和决策自由裁量权。基于当前GDP的政绩考核制度，地方政府在发展地方经济、提升GDP值、发挥经济职能方面有着强劲的动力和极大的热情。相对于环保职能，经济职能的履行不仅有效地促进了地方经济发展，减轻了地方政府财政压力，且经济指标的增长效果明显，因而地方政府总是倾向于履行经济职能而不重视环保职能。换言之，中央政府环境保护职能是相对抽象和模糊的，因而环境保护责任的落实关键靠地方政府去执行，但是在中央分配给地方的任务中政府的经济责任负担很重，与环境责任的分配不均衡，这种不均衡往往让地方政府在衡量经济发展责任和环境保护责任方面存在倾向性，因为经济发展责任对地方政府来说是地区的一面旗帜，是中央评价地方的重要指标，而环境保护方面的指标不是那么受重视，这样就会造成环境责任的落实和执行大打折扣，这种分配不均衡导致公众环境利益的受损，不利于社会的健康发展。

“现代政府职能转变的一个重要方面就是环境治理职能的强化。政府主要是通过制度、政策和法规来协调各方面的环境利益，而不是直接进行环境利益的分配，它对所辖地方经济、社会和生态可持续发展作出长远规划，从宏观上组织、执行和监督环保工作，还应引导社会力量参与环境保护，加强各阶层、集团和社群之间的交流和沟通，促进环境合作。”[4]此外，在中央政府与地方政府的职能分工上，“地方政府应提供本地居民享有的地方性公共物品。这些物品包括：地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。”[5]可见，地方政府的环保职能不仅是要处理好科学发展观所强调的人与自然的紧张状态，更应协调好人与人之间、公民与政府之间的关系。在中国目前的环境群体性事件中，公民与地方政府的矛盾与冲突成为事件的主要焦点。宁波市民正是因为不满当地政府以发展经济为由而允许有污染风险的企业扩建工程使其生存环境遭受破坏，当民众以和平方式向当地政府表达利益诉求和对政府决策的不满情绪时，地方政府并没有及时、有效地与民众做好沟通工作，从而才引发暴力性冲突和加深民众对政府的更加不信任，这显然就是地方政府疏于环保职能的表现。

（二）经多方利益博弈后，地方政府在制定环境政策时公开化程度低

周光辉精辟地总结了中国目前政府决策的主要弊病：“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素……决策权力日趋集中的体制，存在着决策结构专业化分工程度不高、制度化程度低、偏重经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。”[6]谈及政府决策，其决策主体的单一性和过程的不透明性，往往会导致决策结果不能真正反映多数利益相关者的真实意愿和利益诉求，因而决策会遭到他们的反对甚至集体抗议。

地方政府作为国家的行政机关，其决策当属行政决策。“国家各级行政机关是决策主体，这是行政决策有别于其他决策的最大差异。行政决策必须要以公共责任为依归。行政决策的内容涉及广泛的国家和社会事务，行政决策本身不以营利为目的，谋求公共利益和社会效益应是行政决策的最终旨归。倘若行政决策偏离了公共性，丧失了公共精神，直接以牟利为目的，那么它不仅违背了行政机关的性质和宗旨，而且还会导致经济和社会的混乱与失序。”[7]（pp.23）

1.利益关系一直是研究地方政府政策问题极为重要的范畴，政策所体现的意志背后乃是各种利益。地方政府决策的过程就是政策从提出到制定拍板的过程。“政策制定是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的过程，一般包括问题划定、目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择等相互关联的环节。”[8]（p.181）地方政府决策过程也必然是一种利益博弈的过程，博弈后总是使具有共同特征的一些人受益，使另一些人受损。在决策过程中，涉及的利益主体主要包括作为政策制定者的政府部门和受政策方案影响的目标群体。政策制定首先从政策问题的认定开始，这同时也是相关利益主体博弈行为的起始点。不同利益主体总是从各自的利益标准和价值判断出发，也就是说，不同的利益主体关切点不同，期望得到解决的问题不同，而政府的资源和精力又是有限的，于是围绕政策问题的认定构成了博弈关系。当一方胜出，其关注的问题成为政策问题，并进入决策程序以后，该问题涉及的利益主体就将开始新一轮的博弈活动，通常，“拥有资源、能力禀赋和社会影响力的不同，各类利益主体会采取差异化的博弈策略。例如，有的利益群体会通过其在立法机关的代表者向议会和政府游说，或者通过与其有相同价值观或利益共同点的新闻媒介制造舆论，有的群体则组织示威游行等活动向政策制定者施加压力，甚至采取贿赂等非法手段影响政府官员，等等”[9]（pp.99101）。

环境群体性事件的产生也可以说是四大利益主体的博弈结果，即基于税收、GDP、就业率等经济利益考虑的地方政府，追求利润最大化的企业，享受邻避设施所带来福利的社会大众以及由于居住在邻避设施周边而需承受环境风险的少数群体这四大利益主体的博弈。邻避效应主要体现为大范围公共利益与小范围公共利益的冲突，即项目的必要性体现在其创造的整体社会福利功效上，但是其直接或潜在的污染性、危险性、损害性以及带给居民的主观上不舒适或忌讳的情绪，却主要由设施所在地或附近的居民承担[10]。从地方政府的角度来看，地方政府的经济增长以及税收、就业率等经济效益在短期内要比保护和改善环境所带来的效益更容易实现，对于具体的政府官员来说，其制定的环境保护政策在任期内开始实施，但环境成效可能在下一任甚至更长的时间才能收到。基于地方政府的自利性以及经济利益更易短期达成等特征，地方政府在决策过程中的利益博弈往往会倾向于经济利益，成为企业而非社会大众和弱势群体的利益代言人。endprint

综上，“政府及其政策是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数集团利益服务，就成为判断和评价政府及其政策是否正当、有效的基本标准”[11]。现实中的任何一种公共选择方式，其最终的决策都很难体现公共利益最优化，“因为政府是人格化的组织，决策者作为‘经济人，不论其处在何种地位上，都倾向于追求个人利益最大化”[12]（p.213）。正因政策制定者在政治领域中无法摆脱经济领域中自利人的本性，且在政策制定过程中易受强势利益集团的影响，因而难以做出公正、公平的公共选择。而环境群体性事件就体现了政府“在进行社会资源再分配过程中存在着利益结构的不均衡性，即利益的享有主体与成本承担主体不一致，这也是公共性缺失的一种表现”[13]。

2.地方政府环境决策的封闭性导致相关利益主体参与不进来，公民的知情权和参与权受损。环境群体性事件的一大特点就是那些被迫居住在有环境风险的设施即邻避设施附近的居民事前并不知晓这一设址行为，更难有机会参与到政府关于选址的决策中，政府相关部门对邻避设施选址的决定主要参照专家的意见，而没有让广大的民众真正参与进来，特别是那些面临邻避风险的弱势群体，甚至可以说他们的知情权和参与权都被剥夺了。所谓公民的知情权，就是“公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有及时、准确了解的权利。”[12]（p.232）可见，“知情权的内容不仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息”[12]（pp.232233）。要使公民公正、公平地参与到政府决策中，实现政府与公民之间的互动，就需要保证公民的知情权。参与权和知情权同样重要，而在实际决策的过程中，地方政府总是以追求高效率为由，政策制定过程往往不向社会和公众公开，告知公众的也只是最终的决策结果，公民因此不仅失去了参与决策过程的机会，甚至连更起码的知情权都没有。环境群体性事件发生的主要原因就在于利益相关的居民们感觉到被排除在选址决策过程之外，对相关和重要的信息知道得太少和太晚。在选址规划阶段，地方政府主要依据专家意见进行封闭式决策，挑选出他们认为的“最优”地址，然后以决策不容置疑的姿态对外公布。而公布消息之时，往往也是居民这一重要的利益相关者首次知晓之时。当选址遭到居民抗议后，地方政府才应急式地向居民作出回应和解释。“这种‘决定-宣布-辩护（decideannouncedefend）模式，曾在1980年代以前主导了很多国家的选址决策。”[14]而依照我国现行的政治体制，政府决策程序应是政府内部讨论——专家咨询、论证——作出决策方案——征求民意——定案。当决策过程只有地方政府参与或政府聘用的机构和专家参与而缺少公众特别是利益相关者的声音时，“地方居民对于选址决策的公正性保持强烈质疑。选址决策程序除考虑公众的参与外，更重要的是选址程序是否为居民所接受”[15]。因而即使再“依法”的项目，也需要先争取到民意的认可。

地方政府在决策的过程中，通常采取“政府主导+专家决策”的模式，这意味着受政策影响的公众被体制性地排除在决策之外。此外，普通公众获取的相关资讯往往不充分、不对等，即使地方政府决策过程给予公众参与的机会，这种参与更多是象征意义的而非所期望的实质性参与。在环境群体性事件中，地方政府以发展当地经济或多数人的公共利益为目标，多数邻避设施在具体的论证、选址、规划等环节，不顾及受潜在风险危害民众的生存权益，这导致与其利益相关的公众没有知情权与参与权，从而容易造成民众对邻避设施的抵触和抗议，甚至采取非理性的方式来抗争。列宁说：官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源；只有在实现了真正的公民参政，实现了公民权对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。列宁的言论表明了公民参与在政府决策环节中的重要作用，环境群体性事件的出现也揭示了政府决策中公民知情权和参与权的必不可少。宁波事件发生的一个前提就是当地政府在讨论和决定炼化公司是否可以在本地扩建、哪些村民需要搬迁等问题时没有公开，而是在相关决策作出后才让利益相关者知晓，从而引发当地民众的不满和抵制。

三、结语：地方政府合法性的要求如上所述，社会契约理论强调权力的合法性来自于对权利的有效保护，而在环境群体性事件中，地方政府往往是一开始就没有有效捍卫当地居民的环境权益，或者是在公民环境权利受损后没有给予及时的补救和保护，因而其必然引起公民的不满，不但合法性遭受质疑，而且违背了现代社会建设服务型政府的要求。可见，中国地方政府在处理因环境问题而引发的与民众的紧张关系时是低效的，被动的，这不仅不利于公民正当的维权表达，也不利于中国的环境治理。生态文明建设作为目前中国地方政府寻求合法性的关键要素，非常重要和迫切，因为中国的环境问题已经成为考验地方政府能否有效应对环境危机的重要标准。地方政府作为执行主体，应当意识到自身存在的诸多弊病，并尽快制定出可行的解决措施。继续完善环保职能，并做好由经济重心向经济与环保并重的职能转换；转变地方政府目前的绩效观，加快制定新的评价机制，将地方环保工作作为其绩效考核的主要标准；建立地方政府参与式的决策模式，完善听证会制度，不断寻求和凝聚不同利益方的共识，使决策方案最大限度地照顾各方利益，实现决策主体的多元化，藉以提高决策的合法性与执行的有效性，进而推进决策民主化进程。中国环境群体性事件的出现和频发不仅是中国社会转型时期人民内部矛盾激化的一种表现，更是地方政府决策有效与否、职能完善与否的一面镜子，只有真正改善这些问题和不足，才能有效调和政府与民众、环境与经济之间的分化和冲突，为中国政治发展的不断推进注入积极的能量。

注释：

①“邻避”一词源于美国20世纪六七十年代兴起的环境保护的公民运动，其中关于工业生产产生的放射性污染物应当如何处理的争议最大，进而产生了居民强烈反对邻避设施建造在自家附近，即“Not in My Back Yard ”一词，简称为“NIMBY”，台湾学者最早将其译为中文“邻避”，直译是“不要在我家后院”。转引自王彩波，张磊：《试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析》，《社会科学战线》2012年第8期。

②在邻避事件中所谓的公共设施被统称为邻避设施，指一些有污染威胁的设施，如垃圾掩埋场、核废料储存场、基地台、焚化炉、发电厂、炼油厂、石化工厂、变电箱等。

参考文献：

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