国家质量基础的构成要素（下）——2013年世界银行发布报告

国家质量基础的构成要素（下）
——2013年世界银行发布报告

利益冲突

在有些国家，国家质量基础体系由国家集中进行管理，这些机构同时也负责标准的制订、认证、认可工作，因而造成了严重的利益冲突。例如在东欧某国，该国的技术法规与消费者保护国家委员会（Derzhstadart）负责标准的制定和批准、产品认证、生产者检查、市场监督和消费者保护等诸多工作。由于整个流程完全由一家机构来操控，商业职能和监管职能重叠，该组织可以任意控制认证市场，导致了巨大的利益冲突。南美洲的一个国家的情况也类似。在该国，负责向市场提供工业计量服务和向市场参与者提供认可服务的是一家机构，该机构自身的计量服务和市场参与者之间存在竞争。

为了建立一个有效的国家质量基础体系，必须对职能进行划分，这通常也会带来国家质量基础组成机构的法律地位、自治权、监管架构的变化。消除政治干涉和利益冲突难度是相当大的，因为现有的机构负责人希望维持现状，保证自己的相关利益。此外，现有的国家质量基础通常与政治经济方面的考虑有关，这也阻碍了改革。

资金限制

资金有限，再加上政府未能认识到国家质量基础的重要性，会影响到改革所能使用的资源，这在发展中国家尤甚。国家质量基础的升级必须投入大量的时间和金钱（表1）。标准系统的发展包括专业知识的转移、技术委员会的成立、信息技术的购买，单单这一项工作所需的资金在5年内就达到了200万美元。标准相关机构的多数运营成本同时也必须由政府来承担。在多数小型经济体和对推荐性标准的需求依然较低的经济体内，尽管会员费和标准的销售能够创造部分收入，但不足以负担运营费用。

在公司层级，时间和资金的限制阻碍了国家质量基础体系的实施。实施时间取决于众多因素，其中包括公司的复杂程度、生产的质量水平、人员的技能水平、管理委员会对标准的坚持程度。公司可能需要聘请新的人员，并且重组公司的部分单元。实施质量管理体系的经济成本会阻碍认证工作，这对中小型企业尤甚。

表1 建设国家质量基础的成本和时间估算

人员能力限制

国家质量基础体系的效率直接取决于公司人力资本的质量。众多发展中国家的企业缺乏技术合格人员，无法提供具有竞争力的薪酬来吸引和留住技术娴熟的员工。

在计量这类技术性更强的领域，必须有专业人才来确保国家质量基础体系的可靠性。为了确保测量的正确性，必须有设备齐全的实验室，同时还必须有经过专业培训和拥有研究经验的科学型人才。同样，认可和合格评定流程的客观性很大程度上取决于技术人员的素质。

四、建立高效的国家质量基础

多数政府需要对国家质量基础的改革和升级进行投资。这些投资的成本效益必须得到确保，不要重复那些通过协作就可以从周边国家所获取的服务，而且投资要与刺激质量需求的举措相匹配。

对机构进行改革和升级，使国家质量基础对接国际通行方法（其中包括采用相关的管理流程）之后，可以把能力建设和技术升级作为国家质量基础建设的目标，以快速取得成功，提供示范效应，避免重复犯错。最终目标应该是建立一个与国际对接的国家质量标准，可以响应社会的诉求，同时避免重复私营部门的角色。为了建立一个满足国内和国际市场要求的国家质量基础，必须在以下方面进行努力。

国家质量基础战略

国家质量基础体系在各国和各地区的发展水平不同。要升级国家质量基础，第一步就是进行评估，并且制订升级、对接和改革的合适战略。在许多国家，国家质量基础在初期阶段的可行发展水平会受到成本和能力的限制，只能选择必要的最低水平的基础设施和服务。政府通常会在这个过程中起牵头作用。

国家质量基础战略的制订应该让利益相关者参与其中。一种成功的方法是成立一个国家质量委员会，确认需求，制订应对战略。委员会提供一个论坛来收集和传播信息，进行探讨，解决问题。委员会的任务应该由利益相关者而确定，但其中应该包括协调和执行国家质量基础的国家战略。国家质量基础体系中的各个机构可以在委员会制定的大方针下制定具体策略。

国家质量基础的结构

要建立一个得到国际认可的国家质量基础，第一步是确保良好的治理，并建立不存在利益冲突的机构。为了实现这点，必须遵循公开、透明、一致、公正和技术可信的原则，建设或改造自身的国家质量基础。如果忽视这些原则，再多的员工培训或科技投入都无法建立一个现代化的国家质量基础。

制订清晰的战略后，必须制订一个法律框架来确保该国家质量基础的正常运行。必须起草或更新国家级的相关法律法规，以体现国家质量基础的架构、治理和功能。法律法规也必须遵循世界贸易组织的“技术性贸易壁垒”原则、主要的国际通行的国家质量基础机构的指导原则、以及国家质量基础国家战略。

为了更好地实施管理，避免利益冲突，国家或许需要对自身的国家质量基础进行改革和重组，以创建独立、透明的机构，能为系统内所有利益相关者服务。最低标准包括：

（1）认可机构必须独立于其他所有国家质量基础机构。

（2）计量、认可、合格评定、标准等机构不得参与技术法规、强制性标准的开发，以及其他监管活动。

（3）计量、认可和标准机构不受到政治干预，必须忠实于市场需求，并且在相关国际组织中代表自己的国家。

一些国家需要考虑关闭那些服务无法满足经济体系诉求或是在过渡到推荐性标准后不再具有必要性的国营机构。另一方面，当有市场诉求时，国家可以考虑私有化，或者是向基于公私合营形式的国家质量基础转变。

标准和技术法规

国家标准对接地区和国际贸易合作伙伴的标准，是支持全球国家质量基础整合的关键的一步，但这项工作的技术性相当强，不可能在一夜之间就完成。国家标准机构应该遵循三条彼此相关的策略来实施对接：采用国际标准，对国际标准化活动施加影响，与贸易伙伴协商制定满足区域诉求的区域性标准。

在标准化和竞争之间也需要权衡，因为过度严格的标准会削弱竞争，减少产品的多样性，并且阻碍技术的发展。国家标准机构要发挥重要的作用，确定国家应该根据现有的经济环境和目标坚持哪些标准。对于某个特定企业而言，采用某些特定的环境和劳工标准也许是产品差异化的有效战略，但这种方法对整个行业而言不一定有作用，也许会破坏现有的比较优势。

国家可以制订一些技术法规来保护消费者、健康、安全和环境。全球众多最佳实践显示，技术法规经常是由政府或者指定的政府部门开发，却不涉及国家标准机构。对技术法规的修订应该确保不会给行业强加技术障碍，给企业带来不必要的限制。

合格评定

政府可以通过两种方法来执行技术法规，一是通过强制认证要求产品在推向市场之前先获得审批，二是对市场进行监督，允许公司保证符合特定的标准，然后通过抽检和消费者投诉来进行验证。发达国家已经倾向于向市场监督进行转变。

在进行市场监督时，国家监督机构有义务对产品进行测试，并且对违反法规的供应商进行适当的处罚，确保市场上的产品为合格产品。通过这些方法，政府能在一定程度上退出认证流程，将保证产品符合技术法规的责任转嫁给生产者。这种操作方法能减少政府在合格评定上的工作量，但并不适用于所有产品。极其危险的产品仍然必须进行强制认证。

当市场的关注重点放在流程合格而并非产品合格上时，技术法规的执行最为有效。强调产品认证通常会强加大量详细的产品技术特征。流程认证具有更小的限制性，但仍然可以确保企业遵循健康和安全方面的标准。

要想融入全球的市场，必须确保合格评定体系对接国际标准和指导方针。认可是合格评定中质量控制的最后一个环节，因为它可以为认证、测试、检查和计量机构提供可信度，让他们的服务在国内外得到承认和尊重。

计量

对计量框架进行现代化改造的第一步是对当前测量标准的需求和差距进行评估，分析它们覆盖的范围，是否满足要求，以及准确程度如何。在市场经济中应该运用新的方法来选择设备和参考标准。计量需求应该通过对现实需求的全面调查来加以确定。

科学计量、工业计量和法制计量应该进行区分。在成熟的工业经济体内，私有或公共国家计量机构负责科学计量，商业校准实验室负责工业计量。公共法制计量组织负责监管（贸易、消费者保护、安全、环境）。国家可以大幅减少所规定的计量工具数量，为企业的现代化提供支持。法制计量范围过广会推高成本，限制企业引进新技术。

国家通常有单一的国家级科学计量机构来负责计量的推广。从经济上来说，单一的机构是必要的，因为（1）科学计量成本高昂，所以针对同一指标建立两个或以上的国家参考标准并不可行；（2）科学计量必须拥有一定的科技技能，这些技能在发展中国家相当稀少；（3）必须采用国际流程标准，这些标准的执行难度大，耗时长；（4）必须参与国际间比较，确保国家计量机构的指标得到其他国家的承认，行业计量指标可以追溯到国家指标，并得到贸易伙伴的承认。

校准实验室协助企业确保设备可以根据买家要求制造产品。为了确保合格评定体系的可信度，测试实验室、校准实验室、检查机构必须同认证机构一样，做到透明客观、不偏不倚、严格保密。客观性很大程度上取决于评估流程的指导程序、所使用的设备，以及工作人员的技能和资质。设备和测量指标体系必须根据国际认可的计量指标实施校准。

认可

为了确保认可体系客观公正，且技术可信，该体系必须与监管、合格评定和计量等职能完全分离。各种范围的认可应该归属到单一的机构下。强制和自愿市场的合格评定机构应该受到同一个认可体系的约束。内部实验室和商业实验室也应该归属于同一个自愿认可体系。

要想在国际上得到承认，对利益体绩效的认可决定应该遵循广泛得到承认的国际标准，这些标准对运营要求进行了规定。这些标准之所以有用，并非仅仅因为它们在全球被采用，同时也因为它们已经在过去数十年里通过国际协作得到了改善，除了有出色的管理实践经验外，还包括了公平客观和保密方面的实践经验。要想得到充分的承认，国家认可机构必须遵循国际要求，加入地区或者国际认可组织，通过同行评估和接受它们的认可系统加入“互相承认协议（MRAS）”。互相承认协议的成员必须保证国内认证和测试报告在进口国的公信力。

多数可靠的认可系统是在地区和国际协作下建立的，通常采用的方法是遵循国际或地区认可组织的指导方针，成为组织的成员。如果没有地区认可机构，较小的经济体可以携手发展和共享认可能力，以减少成本。但这种情况相当少见。

五、总结

国家质量基础是一项重要的工具，可以提高竞争力，推动全球贸易往来。通过废除限制性过强的强制性标准，让自身标准对接地区和国际贸易伙伴的标准，国家可以提升自身的竞争力。这些都需要国家建立体现透明、开放、良好管理的质量机构。政府在建立和升级国家质量基础机构的过程中扮演着重要的角色。做好国家质量基础的工作可以更容易获得国际承认，促进和谐发展。

(粟志敏 编译)