国家治理现代化要求下的公共政策分析创新

摘要：在古代国家统治中，出现过马基雅维里一类的政策咨询家；在近代国家管理中，专门政策分析家的活动受到广泛重视。在当代发达国家的治理中则产生出与决策者结成主雇关系的政策分析专家。要实现大国治理现代化，公共政策分析不仅要超越马基雅维利式的政策谋划，还要超越结成主雇关系进行政策行动倡导的努力。这种新型的政策分析是多层次的，能够将顶层的战略设计、中层的策略协调与底层的先行试验有机结合起来；这种新型的政策分析是多主体的，能够组织具有多种专业背景的分析人才，并且吸纳政党政府、社会和企业的实践人才，形成多元分析主体，结成多种政策分析网络与联盟，产生平等基础上的竞争与合作；这种新型的政策分析又是多途径的，既有专门的职业性分析机构和分析家的工作，又有更多民间性的分析社团和个体的努力，形成专业知识与民间智慧的聚合。

关键词：国家治理现代化；公共政策；政策分析

中图分类号：D6331文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0022-08

一、政策分析与国家治理现代国家治理是执政党和政府作为主导力量，依据法律，与市场、社会多方协商合作，对国家、社会公共事务实行有效共治，从而化解矛盾、维持秩序，保证国家有序、持续、安全发展的一定体系、能力和绩效的总和。现代公共政策分析则是具有专门知识和技能或具有治理实践经验的个人或组织，依据一定的法规、价值、运用一定的技术与手段，获取政策资料，形成政策信息，产生政策知识，提出政策主张，并通过交流包括对谈、辩论的方式，将政策知识特别是政策主张提供给包括公众、执政党组织和政府部门等政策决策者等在内的政策利益相关者，并形成政策行动倡导，从而解决公共事务中的公共问题，维护公共利益的相关程序、活动和结果的总和[1]（p.18）。显然，这两者的主体、目标、过程不仅是一致的，并且是互相交叉、渗透的。可见，公共政策分析与国家治理之间有着不可分割的联系，公共政策分析是国家达到优善治理的途径和手段，国家治理又为公共政策分析的开展和功能的发挥提供前提和条件。

从发达国家现代化的进程来考察，现代国家治理与现代公共政策分析的这种关联是历史演变的结果。现代国家治理是从古代国家统治，经过近代国家的管制与管理逐步发展演化而来的。如果把20世纪50年代作为公共政策学科诞生的时间段，那么现代公共政策分析也是经过了前科学形态的政策分析，再经过科学形态的政策分析才最终演变而来的。与古代国家统治相对应产生的是前科学形态的政策分析，只是那些提供政策主张和行动的建议者们当时没有政策分析家这样的头衔，而被称为政治顾问。戈德汉姆（Herbert Goldhamer）在《顾问》一书中曾提到，有关政治顾问的描述出现在人类最早的生动文献中，而且从那时开始，就从未在政治舞台消失过。戈德汉姆虽然将马基雅维里视为出类拔萃的意大利半岛上的国家君主的顾问，但他同时也提到过古代希腊、中国、印度的卡尔丹、考提亚、韩非子等人。

这种流行于古代的政策咨询延续到20世纪初，特别是在第一次世界大战期间已经发生了很大的变化。这一时期在美国，由于威尔逊的独立行政和胡佛的共和制行政思想的作用，政府号召社会科学家们提供关于国家政策制定与政府行政的实际建议。当时有一批社会科学家在美国进行了两项重要的政策调查：“近来的经济趋势”和“近来的社会趋势”。原先由银行家、企业家和记者组成的提供政策建议的混合群体，现在则由从事教学和研究的大学教授们取代了。这种情况到罗斯福时代更为显著。新政时期的国家恢复和新建了一大批管理机构，如工程项目管理机构、安全与贸易委员会、联邦住房管理机构、国家计划委员会，等等。这些机构都雇用了大批社会科学家做政策分析工作。他们的任务是调查政策问题并提出解决的方案。这些曾经一度以自己的智慧为古代国家的君主或近代国家的总统及政府机构提供过重要谋划的叱咤风云人物所从事的活动其实正是早期形态的、不成熟的政策分析工作，现代的政策分析则是一项远远超越了马基雅维里一类政策咨询家的重要事业[2]（pp.410）。

与近现代国家的管制或管理相对应的是科学形态的公共政策分析。根据美国公共政策学者B·A·雷迪在《超越马基雅维里：政策分析时代的来临》一书中的考证，在20世纪50年代公共政策科学诞生以后，公共政策分析在西方国家中不仅成为政策活动和政策科学知识的重要组成部分，而且作为一种专业、才艺和职业，经历了从创立、创造到发展的过程。20世纪60年代～70年代是公共政策分析得到初步倡导的时期。以色列政策学家德罗尔指出，这一时期美国的公共政策分析已经成为政府服务中的一个重要的新专业角色。当然，由于在这一阶段国家把经济发展作为主要的治理任务，因而在政府中服务的大部分政策分析人员都是经济学家[3]（p.226）。

梅兹纳曾这样描述这一时期政策分析人员的活动：政策分析家的世界是由同心圆构成的。分析家在中心，周边环绕着委托人，委托人又为组织所环绕，最终组织又被政策问题所环绕。虽然政策分析人员不断地试图超越技术性技巧，但技术性技巧仍然是最为主要的。一个人如果没有组织的或政治的现实经验，但能够进行成本效率分析，展现自己擅长的线性规划，这也是让人尊敬并获得内心愉快的事情。在这一时期，与近现代国家管理相适应，政策分析家们习惯于将政策分析定位在“分析”上，即将政策过程中的基本成分先加以分解，然后再尝试联结起来。例如，把国家防御分解成相互排斥的选择项（远程轰炸机、常规地面部队、核潜艇、航母等），对每一项加以预测。这是一种以“分解-分析”为途径的分析中心论。

与当代国家治理相对应的则是现代公共政策分析形态。到20世纪70年代末和整个80年代，西方发达国家已经开始用治理取代传统的管理。20世纪70年代中后期美国国会通过了政策项目绩效评估的立法，这项法律要求联邦各级政府部门提高评估人员素质、增加评估人员数量，强化对公共政策执行结果的监测。在美国，联邦议会除了有原先设立的独立审计和评估机构总审计局外，还成立了新的预算局和技术评估局。为了适应与联邦政府协作项目和自立政策项目绩效评估的需要，美国的州政府和地方政府也增加了政策评估人员。一些私人咨询公司也被雇用到各级政府中参与政策项目绩效评估。20世纪80年代中期，美国公共政策分析开始趋向专业化。政策分析领域有了自己的期刊，有了专业学位，有了自身的专业与职业认同。政策分析的功能也基本确定下来，主要包括计划、评估与研究。

从20世纪80年代开始，西方的公共政策分析除了在政府官僚组织中得到广泛展开以外，也在政府之外得到扩展。在美国，首先是国会议员开始对政策分析感兴趣，接着是具有竞争关系的政党也重视政策分析。在美国党派竞争中，原先自由派的民主党看重政策分析和评估，试图通过政策分析来创立新的政府项目，后来保守派的共和党发现可以通过政策分析取消自由派的某些公共项目。正是基于这种目的，保守派共和党的政策智囊机构发展非常快。在20世纪80年代，利益集团也发现，要介入政策议程、影响政府的政策走向，掌握一定的政策分析技术是有用的。一些利益集团投资雇用或培养政策分析人才，以便在内部形成并提升政策分析能力。利益集团的政策分析的主要功能是收集支持他们政策立场的各类资料，并且显示在官方的政策分析之外还存在其他的政策选择。

西方发达国家虽然经历了国家统治到国家管制再到国家治理的递进过程，与此相伴随，也依次产生前科学形态的、科学形态的与现代形态的公共政策分析。但是，由于根本的政治制度、意识形态的限制和束缚，西方国家无论是国家治理还是与之相适应并产生作用的公共政策分析，都没有能真正走向现代化，因而也无法从根本上解决这些国家内在的基本矛盾和发展中的一系列重大政策问题。真正的国家治理现代化和公共政策分析现代化的结合只有在中国特色社会主义的探索中才能实现。

中国的现代化进程经历过巨大曲折，早期的现代化之路被世界列强的掠夺和半殖民地的状况所阻碍，后来又因为“左”的意识形态作怪和极权式计划经济的影响，现代化的进程被极大地推迟了。经过从20世纪70年代末～80年代初开始的、一直持续了35年的改革开放和急剧的社会转型，中国以惊人的速度和规模在告别贫穷、走上小康和迈向富裕，逐步实现工业、农业、科技和国防现代化的同时，也告别了传统的国家统治，展开了国家管理并提出了国家治理现代化的宏伟目标。在这一过程中，从古代到近代不断积累起来的政策规划和策略谋划的理论成果与实践经验，终于萌发、成长、升华为科学的知识，并在和国外公共政策科学的相互学习、互相补充中逐渐形成完整的学科体系。作为具有中国风格的政策科学组成部分的政策分析则为改革开放过程中的国家管理注入了活力。在加强和改进国家管理的基础上，要进一步重构政府、市场和社会的关系，迈向大国治理现代化，就必然要求发展和创新公共政策学科，努力推进公共政策分析的现代化。

二、扩展政策分析的层次相对于公共政策分析的现代化目标，可以将古代流行的前科学形态的政策分析、在近现代国家管理中发挥作用的科学形态的甚至是现代形态的公共政策分析都归入传统的政策分析的行列。在西方，这些传统的公共政策分析都有一个共同点即不重视政策分析层次的划分，大多数政策分析都聚焦在微观的、底层的操作层面上，而且在大部分情况下政策分析者与政策决策者之间会建立以契约为基础的雇佣关系。例如，美国南加州大学的政策学者威默和范宁（David L.Weimer，Aidan Vining）就认为，政策分析是以主雇导向、表现社会价值且与公共决策有关的咨询活动[4]（p.27）。这种状况在中国改革开放几十年中也如此，各层次的社会科学院、大学的社会科学研究院所、官办的或民间的政策研究机构都是就具体的政策项目做论证工作的，大多数的MPA教学中讲授的政策分析也主要着眼于培训个体和组织在解决具体的政策问题时学会如何运用专业的和专门的技术来倡导可行的政策行动建议。

公共政策分析的这种状况与国家对公共事务采取的管理理念是一致的。当国家对公共事务采取统治的立场和态度时，国家只需要发号施令就行了，最多也只需要少量的政策咨询就足够了。当国家对公共事务采取管理的立场和态度时，就需要了解民意、凝聚民智，上层的决策者就会把具体的政策项目的操作设计交给专业的政策分析者去做。这种重视底层创造性试验和操作策略的政策分析工作在一个国家走向改革开放和促使旧体制转轨的时期是尤其重要的。就中国的实践来看，权力高度集中、阶级斗争为纲、政治挂帅，高度计划化、高度平均主义、拒绝市场配置资源，思想禁锢、舆论高度一律的旧体制的解体和国家统治向国家管理的转变几乎是同步的。进入国家管理阶段后，在破除了旧体制，但接下来应该建立怎样的一种新体制还没有现成的答案且改革开放还处在逐步摸索的浅水区时，边干边学，边破边立，走一步看一步，摸着石头过河，敢闯、敢试、敢冒的策略性政策设计必然是最佳的选择。

但是，这种与单兵独进的经济体制改革相适应的、起源于经济增长和企业管理的国家管理，是存在很大的局限性的。选择市场经济作为新的经济体制，则意味着推行法治经济与平等经济，它必须有法治的、民主的政治体制来支撑；市场经济“看不见的手”决定着资源的配置，则意味着要转变和调整政府这只“看得见的手”的作用；市场经济的发育和成长、政府职能的转变，又会促进在政府和市场之间的具有非政府、非营利性质的社会组织的发展；迅速发展的市场经济也会渗透到文化领域，促使文化产业的孕育与成长；同时，经济的增长也会导致原有生态环境的改变。所有这些都要求国家的改革与管理要坚持系统性、整体性、协同性，必须全面、协调和持续地发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，实现国家治理的现代化。要做到这些，就需要公共政策分析及时扩展出顶层的战略分析。只有站到了顶层，总揽全局，高屋建瓴，通盘谋划，才能提出战略性的政策行动建议。

顶层政策分析又可称为顶层政策设计。它是对一定范围、一定时期的整体治理中需要解决的重大关系、重大矛盾和重大问题所进行的前瞻性的、综合性的政策谋划。这种顶层的政策设计需要对既定范围内和时间段内所要达到的目标体系、所需依据的法律法规、所能配置的公共资源和必须利用的政策工具进行贯通性、整合性的分析设计。其特点是注重政策目标、价值和工具的系统性、整合性与协调性。

但顶层政策分析的基础是底层政策分析。由于底层的公共政策活动主要是解决具体公共问题的操作行动，因而底层政策分析又可称为底层政策操作实施分析。在社会形态转型、体制改革转轨时期，这种底层的操作分析又是以先行先试的方式出现的，因而也可以把这一层面的政策分析称为底层政策操作试验。显然，这一层面的政策分析有着与顶层政策设计不一样的任务和特点。底层政策分析特别是创新型政策分析的任务是解决因新旧体制矛盾而引发的公共问题，为破除旧体制和巩固完善新体制创造条件。这种将破与立有机结合的具体政策创新分析，依据不同的衡量标准会有不同的类型。著名公共政策科学家叶海卡·德洛尔提出过“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”三种政策创新分析类别[5]（p.4）。也有学者依据诺内特·塞尔兹尼克的《转变中的法律与社会》对法律范式所进行的一般性划分而把公共政策范式区分为压制型政策创新范式、自治型政策创新范式、回应型政策创新范式三种类型[6]。不管哪种类型的底层政策创新设计，其特点都具有试错性、局部性和具体性。

要顺应国家治理的现代化，在具体的公共政策分析实务中，在顶层政策分析和底层政策分析之间还需要发展出中层的政策分析。由于这种层面的政策分析介于顶层与底层之间，有着承上启下、上下协调的作用，也可以称之为中层政策协调分析。对于一个大国来说，顶层与底层的空间较大，顶层的政策战略设计若缺乏中层的策略协调，就很难贯彻落实到底层。而底层先行先试的政策创新设计，一旦缺少中层分析的中介，就很难提升到顶层。在具体的改革过程中，之所以会出现顶层好的政策设计却出不了顶层的空间，底层好的政策创新设计也仅局限在底层的空间，固然与两个层面的政策设计的科学性、民主性、有效性有关，但不可否认的是，在很多情况下是现实利益矛盾，加之缺乏中层的策略性政策分析所造成的。

中层政策分析更多的是考虑将顶层的战略性政策设计与底层的操作性政策设计衔接起来，并且将底层创新性政策设计上升到全局的、综合的层面。中层的政策设计决不是简单的传接，不动脑筋的做做上情下达、下情上传的工作。中层政策分析是一种高难度的策略性转换分析，特点是策略性、协调性和转换性。

当然，这里提出的将公共政策分析划分成顶层、中层和底层的设想与国家治理和研究深水区的改革开放中的顶层设计、与基层的摸石头过河并不是一一对应的关系。公共政策分析作为国家治理中的一种手段与途径，主要着眼于解决公共政策问题。因此，这种政策分析的层面划分是相对的。对于不同层级的政党组织和政府机构来说，它们都有其治理范围内政策分析的战略顶层、策略中层和操作底层。

三、增加政策分析的主体传统的公共政策分析将这一工作过多的委托给有专门知识和技能的人。比如，邓恩认为，政策分析作为一门应用性的学科，是专门的政策分析人员运用多元的调查方法、政策辩论模式，以创造与转换可以用在政策场合的政策资讯，形成政策知识和主张从而最终解决政策问题的专门活动[7]（pp.6263）。而从西方的政策分析实务来看，在政策分析发展的初期，大多数从事政策分析的人员都是经济学家或有经济学专门背景的人。例如，从20世纪60年代到70年代，在西方国家尤其是在美国，经济增长处在国家治理的中心地位上，人们普遍主张经济与政治的分离、技术与政治的分离。经济学被称为皇后学科，经济学家则成为社会治理中的重要人才。美国联邦公务员中经济学家占相当大比重。据不完全统计，1947年联邦政府中有2221位经济学家；1961年联邦政府中的经济学家人数上升到3480位；到1977年，联邦政府共聘用5298位经济学家；这一数字到1987年又有上升，联邦政府中的经济学家高达7480位，其中国防部有1167位，劳工部有1069位，农业部有837位。如果把各州政府聘用的经济学家也计算进来，这一数字将更为庞大惊人。

然而，只重视物质效率、效益等经济价值，只把公共政策分析的主体局限在经济学家和有经济学专业知识背景的人员身上，这会造成极大的片面性。在这方面，以美国为代表的西方国家在公共治理上是有过深刻教训的。从20世纪70年代末开始，美国在经济取得较大增长之后，却产生出另外一些未曾预料的急迫问题，如贫富两极分化、严重的环境污染、愈演愈烈的种族矛盾、不时爆发的宗教冲突、人际关系冷漠、道德败坏，等等，由此引发了大规模的与传统社会运动不同的新社会运动。这些运动的参与者们更加关注社会问题而不是经济问题，反对把经济增长当作社会进步的决定因素；他们更加推崇人际团结，反对极权性的、等级性的科层体制；他们更多的是追求个人自治，而不是物质利益和政治权力。新社会运动明显带有后物质主义的倾向，反映了人们在经济得到发展以后迫切需要寻求建立一种全新的天人关系、人我关系、身心关系、两性关系、工作伦理和消费观念的强烈愿望。

为了适应广大民众价值取向的变化，美国等西方发达国家逐步改变了国家治理的内容和策略。与之相伴随，政府部门积极聘用有其他专业知识和技能的人员加入政策分析的行列。到20世纪80年代～90年代，在美国联邦政府和州政府中供职的政策分析人员中有相当多的人是从法学、政治学、社会学、行政学、医学、环境科学等经济学以外的专业中取得学位的硕士、博士。这些政策分析人员具有与经济学不同的专业知识背景，能够用非经济的视角看待公共政策问题，能够选择与坚持同经济效率和效益不同的价值取向，解决政策问题的行动建议也更加切合民众多元价值的需要。与此同时，在美国等西方国家的政策分析职业队伍中，还充实了许多在现实的政策活动中处于活跃状态的政治精英、司法精英、外交精英、技术精英、商界精英、文化艺术界精英，他们为国家实际治理中的政策分析提供了许多实用的经验。

自20世纪50年代开始，美国一步步走向世界超级大国，并且在另外一个超级大国解体后登上了全球霸主的位置，让20世纪成为美国世纪的美国梦得以成真。在美国的发展和美国梦的实现过程中，有许多因素起了作用，但以多元主体为特征的公共政策分析肯定是功不可没的。当然，从整个人类历史的发展和全世界人民的普遍追求来看，美国大资产阶级引以为荣的美国梦，未必是美国人民所盼望的，也绝不是世界爱好和平、追求民主的人民所赞同的。但这不是政策分析的错，而是有用的政策分析被用错了地方。正如市场经济一样，用在大资本家占统治地位的国家和制度中，它会产生出大量的负能量。

与美国大资产阶级的美国梦不同，通过持续的改革开放，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦，则是十三亿中国人民和全世界爱好和平与发展的人民所赞同和追寻的尊严之梦、幸福之梦。我们要让中国梦梦想成真，就需要更努力地创新公共政策分析，特别是有序地扩展政策分析的主体。发展多元主体的新型政策分析的必要性是由中国目前攻坚阶段改革的特点决定的。在改革的初始阶段，最重要的策略是集中力量在旧的计划经济体制上打开缺口，所以经济体制改革必须一马当先。当经济体制改革进展到一定程度时，如果仍然只让经济体制改革单兵独进，而其他领域的改革或者按兵不动，或者行动迟缓，改革就会出现相互间不平衡、不衔接、不配合的状况。要将改革进行到底，要实现治理体系和治理能力的现代化，就需要统筹兼顾政治、经济、文化、社会、生态各个领域的改革，提升改革的系统性、整体性、协同性。公共政策分析要能适应并体现攻坚阶段改革的这些新特点、新要求，就需要改变目前政策分析主体的构成，形成多种专业知识互联、理论与实践互补的多元分析主体的结构。

首先，要努力实现政策分析团队中不同专业知识的结合。要改变目前政策分析主体队伍中经济学家和有经济学知识背景的人员过多的状况，结合公共机构公务员考录和特殊岗位人员的招聘程序，有计划地吸收更多的来自社会科学、人文科学、自然科学和工程科学的专门人才，保证在稳定的政策分析队伍中经济学、政治学、文化学、社会学、生态学方面的人才类别齐全。也可以将现有的政策分析人员有计划地送到高等院校、各级行政学院接受不同类别专业知识的培训，从而保证在现实的政策分析中通过不同专业知识的互联、互补，促进不同领域政策的整合与协调。

其次，要努力实现政策分析团队中理论与实践的结合。政策分析是一项应用性极强但又需要运用专业知识的活动。在攻坚阶段的政治、经济、文化、社会、生态五位一体改革中，政策分析要科学、民主、有效，固然离不开多种专业知识的指引，但也需要吸纳政党和政府、社会和企业的有实践经验的人才参与。这样才能保证具体的政策分析既符合科学的原则，又有实际经验的支持。

政策分析主体的多元化不仅能在建构和解决政治、经济、文化、社会、生态等领域中政策问题时实现多种专业知识互联、理论与实践互补，而且可以结成多种政策分析的网络与联盟，形成基于平等的不同政策主张、政策行动建议的竞争与合作，并保证政策分析的科学、合理和有效。

四、推进政策分析职业化创建立于20世纪50年代的西方公共政策学发展到20世纪60年代～70年代，不仅分化出公共政策研究和公共政策分析的分支学科，而且后者还演变为一种服务于国家管理和治理的重要职业。这种学科的演化与扩张是与国家治理的发展紧密相连的。

早在20世纪初，美国在取得独立并完成建立新国家的任务后，就把重心转移到国家建设与公共治理方面。一些美国思想家从美国社会的内在机制出发，深度挖掘这个科研、商业发达的大国的内在动力之源，提出了振兴国家的美国梦。市场的社会契约使中产阶级得以形成，不同种族的身份认同丰富了美国社会的多元文化，而重视实践的美国科研体系则推动了美国的进步，特别是在社会调查运动、对社会知识的探索以及对国家治理的认知中得到开发的社科智能，不断地转变为治理国家的政策制定和政策分析[8]（pp.5257）。

公共政策学科之父拉斯韦尔对这一学科的发展和实际作用抱有很大希望。他强调，政策科学应具备的是跨学科的广泛的知识，应当提供的是改善民主实践所需要的政治知识。要建设的政策科学应当是民主的政策科学，其中已经包含分析的要求。在20世纪60年代特别活跃的以色列政策学家德洛尔在美国《公共行政评论》上发表“政策分析：政府服务中的新专业角色（Policy Analysts：A New Professional Role in Government Service）”的研究文章，把政策分析家的特点定义为政府的幕僚官员，认为政策分析是“在政府服务中，一个重要的新专业角色”。他认为，在政策分析中，“更先进的专业知识形态，可以用于为公共决策制定的改善，具有意义重大的利益”，“政策分析由于有更具系统的工具的帮助，容许更充分的考虑较广泛的一套选择”。政策学家林恩在20世纪80年代末指出：“25年前，自觉的结合政策分析与政策分析家似乎是新的事物，就像庞大、复杂的政府组织的主要方向是一原则问题。新的幕僚官员团体——政策分析家——只能回应组织的资源行政人员，被赋予接触行政人员的特权，以及被授权以各种说法为行政人员发言立论。几乎在一夜之间，年轻人的观点、受过专业训练的分析家成了重要问题，而在可见与断然的问题上，成了全国的重要事情。”[9]（pp.373377）

美国在公共政策分析职业化过程中有一些值得借鉴的经验。

第一，教育机构强化了对政策分析人员的培养。20世纪70年代是美国政策分析进一步发展的时期。70年代初，由于私人基金会的支持，哈佛大学、加州大学帕克莱分校、卡内基美隆、兰德研究中心、密西根大学、宾州大学、明尼苏达大学、奥斯汀的德克萨斯大学，都实施了公共政策研究方案，培养了大批硕士生，着重训练了一批专业人员进入政策分析的职业领域。

第二，建立智库是训练和储备职业型政策分析人才的重要途径。至20世纪80年代，美国联邦政府的政策分析的重心向由专业的政策分析人员组成、活动在政府之外的智囊团体转移。在整个20世纪80年代～90年代，公共政策智库在美国社会的影响力日益提高。美国人一直致力于政策智库中将知识与权力结合起来，这一特征主要是受美国的分权制、非意识形态政治、文官服务的行政与政治文化的影响。同时，社会慈善人士群体的形成、基金会的发展、社会科学的繁荣、政策分析专业教育的发达也给政策智库的发展准备了条件。据美国政策学者史密斯估计，美国至20世纪90年代至少有一千个以上的私人非营利性智库，其中约有一百个智库是在华盛顿地区环绕华盛顿特区运作。其中包括传统的智库，如布鲁金斯研究中心和与都市研究机构，更多的则是新兴的智库。其中许多是研究政策议程的[10]（pp.122145）。

第三，重视职业型政策分析人员的团队作业。德洛尔详细讨论过作为政府中重要职业的政策分析团队的构成。他认为：政策幕僚应该是有高深品质的专业人员，政策分析幕僚的半衰期应该是3至5年；政策分析的所有工作都应该是严密的秘密，适宜在至少15人、最好在25至30人的团体中进行。但德洛尔主张将政策分析与行政改革截然分开，认为政策分析家不应当介入诸如行政改革、执行管理、组织建构等问题之中。实践表明，如果政策分析家们一旦介入这类问题，只会毁灭政策分析的本质，毕竟政策分析主要还是着重于政策制定。

从中国目前情况看，专门从事政策研究的机构和人员并不少。据一些研究资料估计，截至2009年，中国约有2500家政策研究机构或智库，总共拥有35000名左右的政策研究人员，这些数字远超一些西方机构的估测。一项旨在对各国公共政策研究机构影响力进行排名的报告提出，中国的政策研究机构仅74家，即使上述数字仍然可能低于中国政策研究群体的实际规模[11]（pp.103111）。但并不是所有的政策研究机构和人员都能够和有机会从事实证性和实用性极强的政策分析，即使有相当一部分专职的政策研究机构和人员从事着政策分析，他们也未必将政策分析视为一种职业。因此，中国政策分析职业化的进程有待加强。

第一，要制定公共政策分析的职业标准，只有具备一定的理论素养、掌握一定的专业知识基础和能够运用一定的政策分析技术并且具有一定的政策分析实践经验的人员才能从事专职的公共政策分析。国家可以设立专门的考试与评定制度，凡获得国家有关权威机构认可并取得从业资格证书的人员才能进入政府机构从事专职的公共政策分析。公共政策分析的从业人员可依据其理论与实践水平区分为初级政策分析师、中级政策分析师和高级政策分析师。

第二，要大力发展以从事职业性的政策分析为主的官方政策智库。虽然中国目前从事公共政策研究的机构并不少，从中央到地方、从国家党政机关到大专院校都设立了各种类型的政策研究机构和组织，但公共政策研究与公共政策分析还是有区别的。要选择一些应用性较强、具有政策分析经验的研究机构发展为政策分析的智库。这类由公共财政按照公共预算程序资助的从事政策分析的专职智库不仅要承担执政党和政府委托的重大政策分析任务，而且要培训和储备专职的政策分析人员。官办的政策分析智库之间应当有所分工，并形成一定的竞争和合作关系。

第三，要鼓励成立更多的民间性的政策分析智库。据不少媒体报道，在党的十八届三中全会召开之前，有许多政策研究和分析的智库将研究分析报告送达中央最高决策层，许多重要的方案和提议被接受采纳。在这些积极从事政策分析的智库中，有不少就是民间性的智库[12]。民间专职的政策分析智库可以聚集民间政策分析的力量，相对独立地从事重大政策分析，并将分析的结论及时提交给政策决策者和政策利益相关者，供他们利用。这样就能形成官方与民间的政策分析智慧的聚合。

注释：

①温家宝在十一届全国人大五次会议答中外记者问时说：“我最近出于一种责任感，把从2003年开始的房地产调控认真地回顾了一下。其实我们在2003年已经提出了6条调控措施，2005年又制定了国八条，2006年又制定了国六条。但是，为什么调控不见成效？群众也在责怪我们，说房价越调越高，政策不出中南海。我听到了感到十分痛心。我觉得房地产市场关系到财政、金融、土地等各项政策，涉及到中央和地方的利益关系，涉及到金融企业和房地产企业的利益，调控的阻力相当之大。”

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