生态补偿机制

本期话题

生态补偿机制是以环保生态环境促进人与自然为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本发展机会成本、综合运用行政和市场手段、调整生态环境保护和建设相关各方面之间利益关系的环境经济政策。

——网络综合消息

本期讨论

生态补偿机制建立的必要性

党的十八大把生态文明建设放在突出地位，建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。已经建立的森林生态补偿、草原生态补偿机制，以及重点生态功能区转移支付制度，和已经形成的矿山环境治理和生态恢复责任制度，还有正在探索中的水资源和水土保持生态补偿机制，构成了基本的生态补偿机制框架。发展改革委会同有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿，提出了建立生态补偿机制的总体思路和政策措施。

生态补偿机制在实践中非常复杂，各方的权利和利益盘根错节。在利益的分配过程中不能只考虑效率，还要兼顾公平。要完善补偿资金支付和管理办法，要进行不定期的考察补偿金的落实情况，监督生态补偿的实施效果。有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。

某地区以牺牲环境或资源为代价，谋求经济上的快速发展，得到的收益一部分以税收的方式上交给中央财政。每年中央都会将一定比例的财政收入用于保护环境和资源，那么这一部分税收属于政府的转移支付，也就是对其他地区的生态补偿。另外，那些以牺牲环境和资源为代价的地区，在某种程度上削弱了当地居民的生存权利，对他们生活的环境造成了破坏，政府是否也应该建立补偿机制，恢复原本的蓝天白云、草长莺飞。

比如曾经的老东北重工业地区，在新中国建立的初期，以牺牲环境资源为代价，为全国的工业发展做出了巨大的贡献。在这样的时代背景下，中央政府应该通过生态补偿机制，帮助该地区恢复生态环境建设。同时，不应该继续这种以牺牲自然环境和资源为代价的经济发展模式。不能先开发再治理，要有完善的实施计划，政府才能批准运行。

《生态补偿条例》有望近期出台，系统地规范生态补偿机制，实现经济的可持续发展，让生态补偿有法可循，有法可依。

—于悦 北京大学法学院环境与资源保护法方向法律硕士研究生

我国生态补偿机制的资金来源

由于我国尚未建立统一的生态补偿机制，目前我生态补偿的资金来源极为分散，主要包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付、政府性基金以及生态税费四大类。

纵向财政转移支付中，中央对地方的财政转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付。

一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助。其中，涉及生态补偿的财政支出科目有资源枯竭城市转移支付，以及均衡性转移支付中的重点生态功能区转移支付。

专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。其中，涉及生态补偿的财政支出科目主要涉及“节能环保”类别下部分款项、“农林水事务”类别下的部分款项和“国土资源气象等事务”类别下的部分款项。

除中央对地方的财政转移支付外，还存在地方自筹资金、自主安排的财政转移支付，浙江、山东等省份均有实践。

横向财政转移支付是指同级地方政府之间财政资金的相互转移。目前我国在生态补偿的横向财政转移支付方面已出现了一些尝试，包括福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目、新安江流域水环境补偿试点项目、京冀两地水资源合作项目等。

此外，我国还存在与生态补偿有关的政府性基金，包括育林基金、森林植被恢复费。

在生态税费制度方面，我国目前还没有出台独立的生态补偿税收，仅存在体现生态补偿原则的收费项目，例如排污费、海域使用金、草原植被恢复费、水资源费、砂石资源费、水土保持补偿费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等。

综上可见，我国生态补偿机制的资金主要来源自中央和地方政府的不同部门，而且基本是以自上而下的财政拨款方式展开，同时横向财政转移支付已经被作为一种补充而在部分地区开始实践，但我国至今尚未采用市场作为生态补偿机制的资金来源。因此，总体而言，我国的生态补偿机制以政府补偿为主，平等主体间生态补偿的“受益者付费”原则在我国仍没有发挥太大的作用。

—戴欣媛 北京大学法学院环境与资源保护法专业法学硕士研究生

应确定科学合理的流域生态补偿标准——以新安江流域为例

最近几十年来，随着生态环境的日益恶化，人们不断寻求各种途径来解决生态问题，而生态补偿成为解决生态环境问题的途径之一。在生态补偿机制与政策研究中，如何确定补偿标准一直是众多学者关注的热点与焦点。其中，流域生态补偿标准的确定相对于其他领域而言更为复杂，因为流域往往跨越不同行政区域，如果不能确定科学合理的补偿标准，容易引起不同行政区域之间的纠纷，最终阻碍流域生态补偿的顺利进行。

以皖浙新安江流域生态补偿协议的补偿标准为例。根据《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，补偿指数测算公式如下：

若 P≤1，浙江省则将 1 亿元资金拨付给安徽省；

若 P＞1 或新安江流域安徽省界内出现重大水污染事故（以环境保护部界定为准），安徽省则将1亿元资金拨付给浙江省。

上述补偿公式体现了“奖优罚劣”的一般补偿原则，但同时存在“一刀切”的不足。也就是说，对于P值刻板地以1为分界线来来确定谁补偿谁，且不论P值为多少，补偿金额都是1亿元。当P＞1时，意味着水质变差，应由安徽省补偿浙江省，但是如果P虽然大于1但实际上非常接近1（意味着水质并没有发生严重恶化，只是轻微变化），安徽省也要支付1亿元给浙江省，这对于安徽省而言代价太大了，水质发生轻微变化与严重恶化的后果竟然相同，有可能导致上游索性消极地不去改善水质。当P≤1时，意味着水质变好或者维持现状，应由浙江省补偿安徽省，但是即便安徽省付出巨大努力使得水质较以往有非常大的改善，安徽省能得到的补偿与水质略微改善时得到的补偿相同，不能起到让安徽省尽最大努力保护新安江上游水质的激励作用。

因此，为了避免上述不合理的现象，在制定流域生态补偿标准时，应该注意依照一定的科学标准对P≤1和 P＞1的情况分别设定若干个合理幅度，当P值落在不同幅度值域内时，支付主体所支付的资金应该有差别，从而起到激励上游积极改善水质的作用，同时也避免因上下游之间的补偿标准过于粗略而产生纠纷。

—黄雪娟 北京大学法学院环境与资源保护法专业法学硕士研究生

中国生态补偿机制的法制化进程力

从“生态补偿”到“生态补偿机制”，从“生态补偿试点”到“生态补偿制度”，中国的生态补偿渐渐走向成熟化、法制化、制度化。从1997年生态补偿机制出现在我国的政策文件中到2014年已经过去了17个年头，这期间生态补偿机制在法律政策和实践中历经了哪些演进和成果？

从政策到立法

“生态补偿”这个名称并非与生俱来。生态补偿概念溯源到1997年11月国家环保总局发布的 《关于加强生态保护工作的意见》中，首次提到了“生态环境补偿机制”。随后到2011年这13年间陆续颁布的政府文件中使用了“生态建设和环境保护补偿机制”、“生态环境补偿机制”、“生态环境恢复补偿机制”、“生态补偿机制”等多种形态的称谓。2012年，胡锦涛总书记在中国共产党第十八次全国代表大会上所作主题报告中，明确提出“生态补偿制度”，此后的政府文件逐渐统称为“生态补偿”。

由于生态补偿涉及多个生态领域，因此在行政法规和规章指导下，有部分生态领域建立了初步的生态补偿机制，例如在森林、流域方面就建立起相对成型的环境补偿机制，并且在试点地区的实践中不断进行演进和完善。其他领域的生态补偿机制也在有步骤地开展试点工作。另一方面，在现有的环境和生态领域的法律进行修改时，也逐步纳入生态补偿机制。例如2008年修订的《水污染防治法》和2010年修订的《水土保持法》中，都加入了“生态补偿机制”的内容。

从实践到制度

正由于不同领域的生态补偿机制的起步和发展阶段不同，造成各个领域的生态补偿机制在实践中的不均衡。例如在发展比较早的森林领域，就建立了“退耕还林”、“天然林保护工程”等颇具规模并且成效显著的生态补偿试点项目。而在湿地、海洋、矿产等领域，就缺乏相应的成熟实践项目。

这种试点实践的方式渐渐暴露出诸多问题。正因为各个领域相对独立，各自领域内设计的生态补偿机制呈现多样化和复杂性，如果不进行统一的制度安排，将导致不同领域的生态补偿机制相互重叠或留白。再者推进整体的制度化建设将加强各领域的协调配合，才能使生态系统整体得以修复和保护。在此基础上，综合性规定生态补偿制度的《生态补偿条例》于2010年进入国务院立法工作计划。伴随着《生态补偿条例》草案的研究过程，生态补偿机制将从分散走向制度化，更有利于生态补偿实践的推进。

2014年3月5日上午，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中，进一步提到“落实主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制。”相信在不久的将来，生态补偿机制会在法律政策以及实践的不断推进和检验中，发挥保护环境、推进生态文明的重要作用。