国外河口城市气候变化适应策略及对中国的启示

文/马涛、冒丽琴 图/沈海滨

河口地区是遭受气候变化影响最为严重的区域之一。密集的人口、繁荣的经济使得河口城市根据当地的气候变化威胁制定相应的适应策略变得尤为重要和紧迫。英国伦敦、美国纽约和新奥尔良、日本东京、加拿大温哥华等国际重要河口城市已经制定了详尽的适应气候变化策略，其中有很多有益的经验值得我国的河口城市学习和借鉴。

一、河口城市适应气候变化的必要性和紧迫性

全球气候变化对人类产生的影响是极其深远的，IPCC发布的《气候变化第四次评估报告》中进一步指出，气候变化带来的影响与变化是不可避免的，将超出目前的应对能力。减缓和适应是人类应对气候变化的两种相辅相成的主要措施。面对不可逆转的气候变化事实，减缓是长期的、艰巨的，而适应是更为现实和紧迫的。适应的短期目标是减小气候风险，增强适应能力，长期目标则与可持续发展相一致。在气候变化减缓行动难以很快奏效的情形下，采取具有针对性的适应战略已经成为世界各国更为紧迫的重要选择。

河口区域是人类最集中的地区，全球超过60%的人口，以及2/3人口超过160万的大中型城市，都生活和构筑在河口和海岸带区域。如上海、纽约、东京、伦敦、鹿特丹等区域发展中心都坐落于河口海岸地区。全球前15个大城市中，有11个位于沿海或河口地区。IPCC在2012年发布的《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应》报告中提及：全球受风暴影响的人口有4600万，海平面上升0.5米将使受灾人口增加到9200万，如上升1米，受灾人口则将达到1.18亿。河口地区是受全球气候变化影响最为敏感和脆弱的区域。一方面易受海平面上升、极端气候事件、盐水入侵、湿地生境退化、水资源的时相改变等众多气候变化影响；另一方面，它们往往也是气候变化对社会经济影响最为显著的大都市区域。全球气候变化不仅关系到生态系统的完整性，也关系到人类社会经济的可持续发展。因此提高应对气候变化的适应能力是当前全球河口城市发展共同面临的一项重大挑战。

表1 英国伦敦气候变化适应措施

表2 美国纽约气候变化适应策略

二、国外重要河口城市的气候变化适应策略

英国伦敦、美国纽约、美国新奥尔良、日本东京、加拿大温哥华等国际重要河口城市都将适应气候变化列入重要日程，并且针对当地面临的气候变化威胁制定了详细的气候变化适应措施。

1、英国伦敦

伦敦位于泰晤士河三角洲，面临的气候变化威胁包括：气温上升，季节性降水增多，夏季更干燥，冬季更潮湿。海平面到2050年预计上升0.9米。受城市热岛效应的影响生物带南移，湿地对气候变化的反应更为敏感，海平面上升导致泥滩和盐沼面积减少。高温、洪涝和风暴会引发更多的伤亡和传染性疾病。

2001年，伦敦市建立“伦敦气候变化伙伴关系”，包括市政府、气候科学、规划、金融、健康、环境管理部门和媒体等30多个机构，通过项目和论坛的形式建立起广泛的学术研究和信息沟通网络，为城市制定气候决策提供重要支撑。2008年，伦敦市政府制定了《伦敦适应气候变化战略》，提出城市适应规划的主要内容包括气候影响评估、脆弱性与风险评估、与气候变化相关的洪水、水资源短缺、热浪和空气污染等。2010年2月发布的《伦敦的能源未来和伦敦应对气候变化的适应策略》具体提出了其适应气候变化的策略。

2、美国纽约

纽约位于哈德逊河、东河、哈林河等与大西洋交汇口，因为热岛效应，在1990-2005年期间，年平均气温上升高于全球平均水平，海平面在1920-2005年上升了0.26米。高温天数的增多使得纽约用水量需求上升，河流流量减少，城市供水不足；暴雨总量上升，加大了地质灾害发生的可能性，对水库蓄水能力及防洪堤坝也提出了更高的要求。特别是海平面的上升，给沿岸造成了更多的洪涝灾害，城市的排水能力也面临挑战。

表3 美国新奥尔良气候变化适应策略

表4 日本东京适应气候变化的洪灾措施

表5 加拿大温哥华适应气候变化的水管理措施

2007年，纽约市发布“规划纽约（Pla NYC）”的中长期政策，明确将应对气候变化纳入城市规划和发展战略之中，并提出绿色基础设施战略，提供改善水质、一体化“绿色基础设施”的替代方法。除了提出应对气候变化的目标和行动外，还指定明确的责任部门来牵头落实这些行动计划以及开展每年的监测工作。2008年5月，纽约市环保局发布《应对气候变化——评估与行动计划》，提出了适应气候变化的具体策略。

3、美国新奥尔良

新奥尔良是美国路易斯安那州最大的城市，也是重要的港口和工业城市，地处密西西比河三角洲，水道纵横，地势低洼；平均海拔仅1.5米，不少地方低于海平面。2005年卡特里娜飓风和丽塔飓风带来的悲剧向世界展示了新奥尔良面临的巨大气候挑战。随后新奥尔良发布了《维持路易斯安那海岸的战略方案》，提出了适应气候变化的具体策略。

4、日本东京

由于强降水、暴风潮与台风等因素，东京经常会发生洪水。虽然东京的防洪设施不断完善，但是仍不足以抵挡由气候变化导致的洪水灾害。据预测，东京附近的海平面在未来100年内将上升0.59米。2007年东京都会政府公布了《气候变化应对策略》。2008年日本国土交通省基础设施发展事务委员会发布了《有气候变化引起的水灾害的适应措施》，2010年还出台了《气候变化适应战略规划实践指南——洪水灾害》。应对洪灾是东京适应气候变化最为重要的举措。

5、加拿大温哥华

作为一个典型的河口城市，气候变化的不利影响给温哥华的水环境保护带来严峻考验和巨大挑战。因此，温哥华在适应气候变化的战略选择上，对水环境保护方面做出了诸多积极的尝试和探索，在饮用水质量管理和保护、水资源节约、废水处理与雨水管理等方面制定了水环境保护的若干政策。2002年，大温哥华发布了《流域管理计划》，建立了流域管理政策和流域生态安全方案。2005年制定了《饮用水管理计划》，为各个城市评估地区的水资源需要，提出整个区域水循环的要求，并于2007年进行了修订。2010年发布了《饮用水管理计划的进展报告》，总结了大温哥华和其成员的水资源管理实施进展情况。

三、国外河口城市适应气候变化的经验总结

（1）协同管理，建立参与式管理体系

根据政府、公众、非政府组织、企业、科研机构等不同机构和组织的利益需求和立场，分别承担不同的角色，做到既不缺位，又不越界，形成良性的合作格局。

（2）源头着手，进行城市的适应性规划

将适应气候变化和气候风险管理纳入城市规划之中，对所有建设项目进行风险评估，结合当地的气候变化特征，最大限度地将自然生态过程融合到基于社区的规划设计中。

（3）建立信息管理系统

通过GIS等现代技术进行未来的风险评估和灾害信息化管理并建立数据库信息，通过通信技术将管理系统与各种媒体、公共设施、家庭、政府及社会机构互联，有效及时地分享气候及灾害信息。

（4）防范在先

识别并优先考虑重要基础设施和弱势群体的风险，定期检修基础设施，建立专项应急预案，建立细致并反映地方特色的气候监测指标。

（5）明确责任，落实行动

政府将长期目标分解为各责任部门各时期的任务，每项分目标包含行动以及对应的落实单位或牵头机构，并规定其完成的时限。

（6）完善法律体系并严格执法

尤其是对沿海区域的经济开发进行严格的法律审查，甚至可以采取更严厉的控制措施。

四、对我国河口城市的启示

（1）长期性、动态性和灵活性

适应气候变化是一项长期的过程。适应政策和行动需要综合考虑气候风险、社会经济条件及地区发展规划等多项内容。由于城市是动态的系统，面临独特的气候影响，因此适应工作必须根据当地的环境因地制宜地开展。气候适应型城市要求通过政策、机制设计和人财物等资源配置，更加灵活地应对气候变化、管理气候风险。

（2）工程性、技术性和制度性

适应气候变化要从工程性适应、技术性适应和制度性适应三面综合考虑。工程性适应是指采用工程建设措施，增加社会经济系统在物质资本方面的适应能力，包括环境基础设施，修建水利设施，跨流域调水工程，沿海堤防工程、城市排水系统等。技术性适应是指通过科学研究、技术创新等手段，增强适应能力，例如开展气候风险评估研究，开发生态系统适应技术，风险监测预警信息技术等。制度性适应是指通过政策、立法、行政、监督管理等制度化建设，促进相关领域增强适应气候变化的能力。