重庆市青阳镇镇域土地整治规划编制探讨

冯应斌，杨庆媛，樊天相，潘 菲，何春燕

（1. 西南大学资源环境学院，重庆 400715；2. 西南大学地理科学学院，重庆 400715）

重庆市青阳镇镇域土地整治规划编制探讨

冯应斌1，杨庆媛2，樊天相2，潘 菲2，何春燕2

（1. 西南大学资源环境学院，重庆 400715；2. 西南大学地理科学学院，重庆 400715）

研究目的：以重庆市涪陵区青羊镇为典型案例，探讨镇域土地整治规划编制思路、内容体系，为进一步细化落实县级土地整治规划目标和统领镇域土地整治项目规划设计提供指导和参考。研究方法：归纳综合法和文献综述法。研究结果：在分析镇域土地整治规划功能定位、编制思路基础上，从镇域土地整治规划面临形势与目标任务、潜力评价与方案比选、功能分区与项目安排、规划布局与工程设计、效益评估与保障措施等方面梳理和构建了镇域土地整治规划编制内容体系，为实现全域规划、全域设计、全域整治创造有利条件。研究结论：中国区域土地整治目标任务和战略重点多元化趋势日益显化，需立足区域自然条件和社会经济发展水平以及拟解决的关键问题，突破现有体制机制制约，通过典型示范、技术集成、推广应用等途径进一步凝炼完善镇域土地整治规划编制思路及其内容体系。

土地整治；规划；镇域；青阳镇

1 引言

自2003年《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》开始实施以来，初步形成了国家、省、市、县4级土地整治规划体系。其中国家、省（直辖市、自治区）级土地整治规划重在战略布局和宏观调控及政策引导，市、县级土地整治规划立足实施，重在落实[1]。市级土地整治规划在中国土地整治规划体系中具有承上启下的特殊地位，市级土地整治规划编制从区域、市域和村镇3个层面展开“市域全面规划、整村整镇推进”[2]。县级土地整治规划按照“全域规划、全域设计、全域整治”的基本要求，进一步细化土地整治规划目标和功能分区，规范确定农村土地整治重点项目[3]。但在实际工作中，县级土地整治规划存在着重潜力测算、目标分解、功能分区而轻具体项目统筹与指导等结构性问题，对具体土地整治项目选址、规划设计、工程实施等环节的可行性较差，导致乡镇级土地利用总体规划和县级土地整治规划确定的目标任务分解落实精细化程度不高，同时对村域层面土地整治项目规划设计缺乏细部指导，现行土地整治规划体系中缺乏乡镇级土地整治规划的承上启下和统领村域层面土地整治项目规划设计，导致现行土地整治规划体系存在结构性问题。针对上述问题，相关研究认为应重视土地整治规划的层次性和尺度性[4]，在指导思想上突出国家级、省级规划的战略性，把握市级、县级规划的总体布局控制性，显现乡（镇）村级规划的实施性[5]；在规划编制上以乡（镇）村为单元，全域规划、全域设计，科学合理地布局生产、生活、生态用地[6]。一些学者提出应进一步完善土地整治规划体系和编制的理论研究，以区县和乡镇为单位进行规划编制[7-8]。为确保县级土地整治规划目标任务的有效落实，切实发挥规划的龙头作用，在上述研究基础上，本文以地处中国西南山区的重庆市涪陵区青阳镇为试点开展镇域土地整治规划编制研究，总结提出镇域土地整治规划功能定位和编制思路，探讨镇域土地整治规划编制内容和方法体系，以期对县级土地整治规划目标细化落实和具体项目工程实践进行统筹策划与设计，为完善中国土地整治规划体系和编制原则、方法以及内容体系进行理论总结。

2 镇域土地整治规划定位与编制思路

2.1 镇域土地整治规划功能定位

镇域土地整治规划是乡（镇）级土地利用总体规划的实施性规划，是细化落实县级土地整治规划目标任务和指导村域土地整治项目规划设计的衔接性规划，是统筹镇域土地整治活动的纲领性文件及行动计划，是农村土地整治项目立项及审批的基本依据，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、宜耕后备土地资源开发、土地复垦和城镇工矿建设用地整治等各类土地整治活动，重点安排土地整治及高标准基本农田建设项目，促进土地整治工作全面、深入、有序推进。

2.2 镇域土地整治规划编制思路

以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产、稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，按照全域规划、全域设计、全域整治、统筹推进原则，以整体推进田、水、路、林、村综合整治为重点，有序推进城乡用地结构优化和布局调整，改善和提升土地生态景观服务能力，提高土地资源对镇域全面建成小康社会的保障和支撑能力。在实地调查与分析基础上，从镇域土地整治规划编制面临的形势与条件、整治方向与潜力挖掘、方案比选与评估等方面进一步明确镇域土地整治规划功能定位、目标任务以及内容体系，按照镇域土地整治功能分区和工程规划设计要求，细分农用地整治、高标准基本农田、宜耕土地开发、建设用地整治、废弃土地复垦、城乡建设用地增减挂钩的时序安排和规模布局。从全局高度做好土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护等工程布局和总体设计，并围绕镇域土地整治规划功能定位、目标任务，对镇域土地整治规划与实施效益进行评价，从工作体制机制创新、资金筹措渠道整合、公众参与水平及全域有序推进等方面提出健全镇域土地整治规划与实施的保障措施。其编制思路和流程如图1所示。

图1 镇域土地整治规划编制思路与框架Fig.1 Plan-making idea and framework of land consolidation at township level

3 镇域土地整治规划编制内容体系

3.1 分析形势，明确目标任务

从1998年《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理”并号召各地开展土地整治，到2008年党的十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”以及历年党中央、国务院一号文件都明确将农村土地整治上升为国家战略[9]。农村土地整治已经成为坚守耕地红线、促进节约集约用地的有效手段，成为推动农业现代化和新农村建设的重要平台，成为促进区域协调和城乡统筹发展的有力抓手。农村土地整治围绕中国特色农业现代化目标深入进行，统筹解决中国农村生产、生活、生态问题[10]。镇域土地整治规划作为中国现行土地整治规划体系的延伸，既要贯彻落实上位规划（乡镇土地利用总体规划）和上级规划（县级土地整治规划）分解下达的目标任务，又要结合镇域经济社会发展形势以及农村土地整治规划设计总体要求，进一步细化和构建镇域土地整治规划目标体系。运用SWOT分析方法对重庆市涪陵区青阳镇土地整治规划编制面临的形势和条件进行分析。

镇域土地整治规划目标取向具有多元性，在理论分析、文献检索与专家咨询基础上，基于镇域土地整治规划的多目标性，运用层次分析法（AHP）对镇域土地整治规划目标层、准则层以及指标层进行分解和落实，从数量目标、质量目标、工程目标、生态目标和效益目标5个方面构建重庆市涪陵区青阳镇土地整治规划目标体系（表1）。其中约束性指标主要根据《青阳镇土地利用总体规划（2006—2020年）》、《涪陵区土地整治规划（2011—2020年）》等确定，预期性指标主要根据青阳镇社会经济发展规划及其专题研究测算确定。

表1 重庆市涪陵区青阳镇土地整治规划目标任务控制指标Tab.1 Control indexes of land consolidation planning in Qingyang Town of Fuling District

3.2 评价潜力，比选规划方案

镇域土地整治规划潜力评价以行政村为单元开展，以实地调查为主、空间分析为辅。主要对农用地整治潜力、农村建设用地整治潜力、土地复垦潜力和宜耕后备土地资源开发潜力进行分析评价，其中农用地整治潜力和农村建设用地整治潜力评价是重点。从耕地坡度、集中连片程度以及所处功能分区等方面分析镇域耕地整治适宜性条件，并计算镇域农用地整治潜力。镇域农村建设用地整治潜力调查采用全面调查、实地访谈等方式进行，实地了解农户宅基地闲置现状、原因以及农户整治意愿，基于农户意愿的宅基地闲置调查法较为适宜镇域等微观尺度农村建设用地整治潜力评价[11]。根据重庆市涪陵区青羊镇土地利用基础条件及其制约因素分析，结合镇域土地整治规划战略目标任务，在对其农用地、农村居民点用地整治潜力分析基础上，进一步摸清青羊镇土地整治方向和整治重点、潜力来源与挖掘、功能分区和项目安排、重大工程设计与布局、实施时序与保障措施等核心内容，形成镇域土地整治潜力释放高、中、低三套规划方案，并从规划目标实现程度、规划实施效果、工程实施经济性、资金配套可行性以及公众影响等角度[12-14]，对镇域土地整治规划进行方案比选。

3.3 优化分区，落实项目安排

为统筹镇域土地整治，强化对项目安排的区域调控与落实。结合青阳镇相关产业规划，保持行政界线相对完整性，将青阳镇划分为4个土地整治综合区：东北部高山有机蔬菜种植整治区、东南部旅游观光特色果蔬整治区、西南部特色肉禽养殖整治区、西北部高山传统粮食种植整治区。东北部的兴安村、吴家村土地综合整治片主要以台湾农业园为核心的高山有机蔬菜生产基地；东南部的安镇社区和群英村土地综合整治片以草莓基地为核心的5万亩特色果蔬生产基地；三合村和青羊村土地综合整治片重点开发陈万宝庄园、青羊湖、老青羊铺环线等景点及其周围旅游核心地区，打造特色乡村文化旅游产业，以庄园文化建设和种植特色瓜果作为突破口；西南部的山大村、平一社区、兴园村土地综合整治片以肉兔、土鸡、肉羊养殖为核心，重点发展牧草种植；西北部的迎龙村和工农村土地综合整治片因地势陡峭，滑坡严重，生存环境极差，以高山移民和地质灾害避险搬迁为契机，发展高山反季节蔬菜和传统粮食种植。根据土地综合整治分区及其整治方向，将青阳镇划分为11个土地综合整治片，全镇土地综合整治规模为4520 hm2，新增耕地达到490 hm2以上，投资规模为2.30亿元。

3.4 统筹兼顾，指导工程设计

根据“全域规划、全域设计”的基本思路，土地综合整治分区及其土地整治方向，制定差别化的土地整治片工程设计导向。水田区域以道路和主干沟渠为骨架，合理调整田块形状，尽量布置适宜小微型机械作业的格田；坡耕地实施坡改梯工程，梯田化率达到80%以上，坡耕地台面宽度达到10 m以上；青羊镇土地平整工程主要布局在平一社区、兴园村、群英村、三合村、山大村5个农村土地整治片。按照“旱能灌、涝能排”的灌排体系设计原则，根据各区域土地整治片范围内溪流、水库、坑塘、囤水田（冬水田）等灌溉水源点情况，配套灌排设施；在水源保障不足的坡耕地区域，通过修建拦蓄工程，确保坡耕地可用于补充灌溉的设施蓄水量在60 m3/hm2以上；设置排涝设施及承泄区，防治水土流失，水土流失治理率达到80%以上。根据对各整治片供水和排水情况调查统计，拟新修水库、山坪塘8口，维修山坪塘20口，维修灌溉渠5500 m，新建蓄水池250口；主要布局在山大村、兴园村、青羊村、迎龙村等。田间道路面宽度以3.0—4.0 m为宜，设置必要的错车道，并对主干道路路面进行硬化处理，其路网密度达到20 m/hm2以上；生产路尽量沿沟渠、田埂灵活设置，路面宽度以0.6—2.0 m为宜，其路网密度达到40 m/hm2以上。拟新修、维修田间道30 km，新修、维修生产路200 km以上；主要布局在平一社区、群英村、青羊村等。农田防护与生态环境保护工程主要结合田、路、渠、沟等工程布设，农田防护面积比例应保持在90%以上。

3.5 效益评价，健全保障措施

镇域土地整治规划效益评价，既要体现土地整治规划效益的“宏观性”，又要突出项目实施的“可操作性”。根据镇域土地整治规划功能定位、目标任务，借鉴多目标多层面指标体系综合评价的理论与方法[15-17]，采用理论分析、文献研究与专家咨询的方法从经济产出效益、社会保障效益、生态服务效益、资源利用效益、工程技术效益5个方面构建镇域土地整治规划效益评价指标体系（表2），数据来源于全镇汇总值（或平均值）。同时，镇域土地整治规划编制实施是一项复杂的系统性工作，其效益评价涉及镇域社会经济发展和土地利用的各个环节，评价指标选取具有很强的区域性和针对性。在实践工作中，按照“政府主导、国土搭台、部门联动、资金整合、整体推进”原则，从战略高度做好镇域土地整治规划与实施的顶层设计，建立有利于多方联动的体制、机制。以镇域农业产业化发展为方向，构建以政府主导、市场参与的资金筹集渠道。在镇域土地整治规划目标确定、规划方案比选、项目安排、工程设计与施工等环节，提升公众参与水平。按照“统筹安排、因地制宜、典型示范、循序渐进、逐步推进”的工作思路，建立健全镇域土地整治规划实施计划，有序实现整治目标。

表2 镇域土地整治规划效益评价指标体系Tab.2 Evaluation indexes system of benefit assessment on land consolidation planning at township level

4 结论与讨论

当前，中国社会经济发展总体上进入以城带乡、以工促农、城乡一体化发展阶段，农村土地综合整治成为促进农业现代化、新型城镇化建设的重要突破口。以镇域为单位，编制和实施土地整治规划，细化和落实上级规划的目标任务，因地制宜地统筹协调镇域相关规划，从全域视角指导和规范土地整治项目工程规划布局与设计，系统、有序推进土地整治规划目标实现。本文在分析镇域土地整治规划功能定位、编制思路基础上，以重庆市涪陵区青羊镇为案例，从镇域土地整治规划面临形势与目标任务、潜力评价与方案比选、功能分区与项目安排、规划布局与工程设计、效益评估与保障措施等方面梳理和构建了镇域土地整治规划编制内容体系。

农村土地整治涉及领域多，牵涉各方利益，且中国目前总体上还处于转型发展时期，“保发展、保资源、保权益”是当前中国国土资源管理的核心任务。中国地域辽阔、区域自然条件差异显著，社会经济发展水平极不平衡，区域农村土地整治目标任务和战略重点多元化趋势日益显化。今后研究中，镇域土地整治规划目标任务控制，效益评价指标体系的全面性、可操作性问题，对新形势下不同类型农户的土地整治认知与响应过程等仍有待深入研究；应将农户土地整治意愿融入项目安排、工程设计等过程中[18]。同时，现行农村区域“田、水、路、林、村”单项整治或综合整治思想理念、技术规范、管理体制和解决途径等方面明显缺乏协调。在新时期中国镇域土地整治规划与实施过程中应立足区域特色和拟解决的关键问题，突破现有体制机制制约，通过典型示范、技术集成、推广应用等途径，进一步凝炼完善镇域土地整治规划编制思路及其内容体系。

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（本文责编：陈美景）

Making Land Consolidation Plan at Township Level: A Case of Qingyang Town of Fuling District in Chongqing

FENG Ying-bin1, YANG Qing-yuan2, FAN Tian-xiang2, PAN Fei2, HE Chun-yan2
（1. College of Resources and Environment, Southwest University, Chongqing 400715, China; 2. School of Geographical Sciences, Southwest University, Chongqing 400715, China）

The purpose of this study is to discuss the plan-making logic and content system for land consolidation, taking Qingyang Town of Fuling District as a case. The paper can provide reference to implement planning goals of land consolidation at county level and dominate planning design of land consolidation projects. The methods of inductive synthesis and literature review are employed in this study. Based on the analysis of functional orientation and compiling idea of land consolidation planning at town level, the results of the study show that content system of land consolidation plan can be established in the following aspects: current situation and targets of land consolidation, potential evaluation and scheme comparison, function division and projects arrangement, planning layout and engineering design, benefit evaluation and guarantee measures, which can create favorable conditions in global planning, designing and consolidation. The conclusion of this study can be summed up as follows: 1） obvious diversification of targets and strategic focus can be seen in Chinese regional land consolidation; 2） theplanning should break through the restriction of existing mechanism based on regional natural conditions and social economic development level, and promote land consolidation plan-making idea and content system at township level though approaches of demonstration by exemplification, technology integration and generalized application.

land consolidation; planning; township level; Qingyang Town

F301.2

A

1001-8158（2014）-08-0065-07

2013-11-11

2014-07-01

国土资源部公益性行业科研专项经费项目（201311006）。

冯应斌（1982-），男，贵州思南人，博士研究生。主要研究方向为国土资源与区域规划。E-mail: fengyingbin@sina.com

杨庆媛（1966-），女，云南腾冲人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: yizyang@swu.edu.cn