十八届三中全会后农村土地制度改革新动向

李晓迈

深化农村土地制度改革是党的十八届三中全会部署改革的一项重要内容。如何理解这项改革？有哪些创新？如何理解鼓励承包经营权在公开市场上流转？等等。针对此，本刊采访了农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇。张红宇曾任农业部产业政策与法规司司长。现为农业部软科学委员会副主任委员、秘书长，中国农业经济学会副会长，中国农业大学、南京农业大学、西南财经大学博士生导师，中组部全国干部教育培训师资库专家，中国人民大学、华南农业大学兼职教授，清华大学中国农村研究院学术委员会委员。长期从事农业和农村经济政策、农村产权制度和农业宏观管理等方面的研究。多次参与中央重要文件起草，是中央1号文件起草组成员。

领导文萃：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确了深化农村土地制度改革的一系列重大举措，社会各界对此高度关注。应如何认识和理解三中全会《决定》关于农村土地制度改革的部署，这对深化农村改革有何重大影响？

张红宇：党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的诸多重大举措，涉及农村土地的方方面面，应当如何理解和把握，我个人认为重点是领会好两个关键词。

关键词之一是“稳定”。所谓稳定，指的是三中全会关于农村土地制度改革的举措，体现出改革开放以来中央关于完善农村土地制度的一贯思想，是农村土地制度的进一步完善。总体看，改革开放以来，我国农村土地制度变迁有两条比较明确的主线。一是坚持农民集体所有、农户承包经营的基本制度框架。十一届三中全会后，我国逐步确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度框架。这一制度安排，实现了土地权利在集体和农民之间的有效分割，较好处理了国家、集体与农户之间的土地利益关系，在长期的实践中体现出广泛的适应性，可以说是我国农村改革三十多年最重要的制度成果之一。十八届三中全会《决定》的很多方面，都体现出了这一取向。比如，强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变等，都是这一基本制度框架的体现。二是切实保障农户土地权利并不断扩大土地承包经营权权能。从土地承包经营权的属性看，改革之初土地承包只是集体经济组织内部的责任制，经过长期的发展和政策完善，2007年颁布实施的《物权法》进一步明确土地承包经营权是用益物权。十八届三中全会《决定》提出的赋予农民对承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等，也体现出扩大农户土地权利的要求。十八届三中全会《决定》关于农村土地制度的诸多安排，正是围绕上述两条主线而展开。

关键词之二是“创新”。十八届三中全会《决定》关于农村土地制度改革有诸多创新之处，理解这些创新的必要性和重大意义，关键是把握当前工业化、城镇化和农业现代化进程中农村人地关系出现的重大变化。一方面，随着工业化、城镇化的推进，大量农村劳动力向城镇和二三产业转移，要求强化保护转移农民的土地权益。2013年我国城镇化率超过53%，但这个城镇化率包含了大量户籍不在城市的农民工。在目前这种“候鸟”型的农村劳动力转移模式下，承包土地依然发挥着农民工基本生活保障的重要功能。未来在实施以农业转移人口为重点的新型城镇化战略中，需要构建多元化的成本分摊机制。而土地是农民最重要的财产权利之一，理当为农业转移人口城镇化发挥应有作用。另一方面，劳动力的大量转移导致了农户兼业行为普遍存在，并由此引发了“谁来种地”和“地怎么种”的问题，要求提高有限耕地资源的配置效率。目前，务农劳动力老龄化、低学历化和女性比例提高的趋势明显。特别是农户兼业行为日益普遍，很多传统农户退出了商品农产品生产，农业生产行为逐步演变为“保口粮”、“保自给”，耕地的使用效率未能得到有效发挥。需要通过土地制度的创新，使土地使用权向更有效率的经营者集中，提高有限土地资源的配置效率。正因如此，十八届三中全会《决定》中农村土地制度的创新，在保障和拓展农民土地权利的同时，也体现出促进耕地资源优化配置的重大创新，比如推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营等，都有明显促进土地资源优化配置的本质要求。

农业是国民经济的基础，土地是农业赖以发展之基、农民赖以生活之本，农地制度事关农业生产、农民增收、农村稳定乃至经济社会发展全局，是农村各项制度的基础。改革开放之初，正是通过土地制度的创新，带动了农业农村发展出现新面貌，并由此促进了全面改革的推进和深化。十八届三中全会《决定》对深化农村土地制度改革做出的一系列重大安排部署，必将为补上农业现代化“短板”，促进工业化、城镇化健康发展，实现“四化同步”产生重大而深远的影响。

领导文萃：十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，十八届三中全会《决定》又进一步强调“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。“长久不变”下的农村土地制度有何特点，落实“长久不变”的要求需要从哪些方面采取措施？

张红宇：从十七届三中全会提出“长久不变”重大命题，至今过去了五年多时间。稳定土地承包关系是我国农村土地制度变迁的一个基本点，而“长久不变”则是这一思想的最新体现。改革开放之初，农村土地承包合同基本是一年或数年一定，1984年确定土地承包期为15年，90年代后明确土地承包期延长为30年，2008年提出了“长久不变”，思路一以贯之而政策在不断递进。稳定土地承包关系，对于强化地权稳定性、保障农民土地权益、刺激对土地的长期投入等方面均有重要意义，各方对此的认识比较一致。但土地承包关系长久不变的内涵和实现形式如何，还有不少值得讨论和需要细化之处。我个人认为，要让“长久不变”的农村土地制度“落地生根”，关键要处理好以下三个问题：

首先，要明确长久不变的具体内容是什么。从农民以及合作社、龙头企业等主体与土地的关系看，存在两种性质不同的关系。一种是各类主体直接耕作使用土地表现出来的经营关系，另一种是承包农户与集体经济组织之间的土地承包关系。在农户自己经营承包土地的情况下，承包者和经营者是一致的。但若农户将土地流转给其他主体经营，则承包者和经营者就发生了分离。随着农村劳动力大量转移，土地的承包者与经营者分离的情况日益普遍。据统计，目前我国农村土地流转比例已经达到了土地承包总面积的26%。因此，我认为“长久不变”的目标指向和制度内涵在于保障承包农户与集体经济组织之间的承包关系，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。具体来讲，就是现有土地承包所形成的全部权利义务关系长久不变，既包括农村土地承包经营制度长久不变，也包括承包期限更长，权利更加充分而有保障，义务更加明确，承包地块也不再动。

其次，要明确长久不变是否需要时间界限。“长久不变”是否需要明确一个具体承包期限，目前各方尚未形成一致看法。从政策目标来看，“长久不变”的目的在于给农民以稳定预期。只要能达到农民地权稳定预期的目的，不设具体的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并无本质区别。但从具体操作层面看，是否设立具体的土地承包期限影响甚大。比如，承包农户对承包地的长期性投资，农村土地流转的时间期限，土地征收时对农民补偿额度的确定，都与土地承包期限密切相关。因此，为了保护农民利益，也为了实际操作方便，我认为还是应该明确一个足够长的土地承包期限。借鉴城市建设用地使用期限的规定，可考虑将长久不变的土地承包期限也设定为70年，并明确在一个承包期届满之后，符合条件承包者的承包周期自动顺延。

再次，要研究从什么起点上实现长久不变。也就是在什么样的基础上稳定承包关系并长久不变，这看似一个技术性、操作性问题，但实际影响要大得多。比如，是在二轮承包的基础上长久不变，还是在确权登记颁证之后再长久不变，事关长远、影响重大。究其核心原因，在于各地农村承包的基础和起点并不一致，有的地方长期实行“生不增、死不减”，承包关系相当稳定，实现长久不变也就容易得多甚至是顺理成章；但也有一些地方一直实行“大稳定、小调整”甚至是“大变动、大调整”的承包模式，不少农户对于调整土地还有一定预期，希望在二轮承包到期后再调整土地。这就要求妥善处理好土地承包的各种遗留问题，需要好好研究稳定土地承包关系与确权登记颁证的关系，在尊重历史传统、合乎法律法规、农民普遍接受的情况下，在起点公平的基础上实现长久不变。成都等地在完成确权颁证的基础上，实行农村土地承包关系“长久不变”的做法，也为把“长久不变”与土地确权挂钩提供了例证。

领导文萃：近年来农村土地流转步伐加快的势头明显，三中全会明确提出鼓励承包经营权在公开市场上流转，实践中一些地方政府推动土地流转的积极性也很高，但有的专家对土地流转还有不同认识，部分农民群众对土地流转也还心存疑虑，你如何看待这种现象？

张红宇：土地流转是现代农业发展的基础，在提升土地产出效率、降低农业生产成本、保障商品农产品供给等方面效果明显，是随着我国工业化、城镇化发展而出现的必然现象。其实，农村土地实行家庭承包经营以后，土地流转在政策层面一直是允许的。但是上世纪，工业化、特别是城镇化的发展相对还不是十分迅速，农村劳动力转移程度还不高，土地流转比例一直处于较低水平，直到进入新世纪以来才开始进入快速发展阶段。近年来，农村土地流转的数量规模、流转面积占承包地的比重以及参与土地流转的主体范围明显扩大。越是在土地流转加快的情况下，越要明确政策取向、强化政策引导。

当前土地流转中有两个方面的问题需要重点关注。一是土地流转如何保护承包农户的合法权益。换句话说，就是怎么样让农民更多地分享土地流转后资源配置效率提高而增加的收益。在土地流转的众多利益主体中，与工商企业等经营主体相比，承包农户往往居于弱势地位，相关权益很容易受到侵犯。实践中也存在违背农民意愿强制推行土地流转的行为。有的地方基层政府和村级集体经济组织随意变更甚至撤销农民承包合同，强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际，把鼓励引导变成行政干预，强行推进农村土地流转，严重损害了农民利益。二是怎样引导土地流转后经营规模在“适度”范围。人多地少的基本国情农情，决定了我国的土地经营规模要把握好“适度”问题。土地流转后经营规模既要有量的扩大，也要体现出质的提高，具体来说就是既要追求劳动生产率，更要提升土地产出率，而且从国家政策的导向看，更应强调和鼓励提高土地产出率。因此，土地流转不是简单的“归大堆”，经营规模也不是越大越好。现有的一些研究表明，从当前我国的资源禀赋和工农收益看，一年两熟地区户均经营50—60亩，一年一熟地区户均经营100—120亩，较为符合国情。

政府规范和引导土地流转既不能“缺位”，更不能“越位”。正确有效行使政府职能：一是从思想上要明确农户在土地流转中的主体地位。当前一些地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，损害了农民利益。问题出在急于求成，越位、干预过多，代替市场作用，代替农民作主。要牢固树立农民是土地主人、是土地流转核心主体的思想，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，均应当由承包农户自主决定，由农民说了算，任何组织和个人不能强迫和限制。二是从政策上要进一步明晰土地承包经营权流转概念。绝大多数情况下，土地流转只是经营权发生了变化，农户拥有的承包权并没有转移。从农业现代化的要求看，无论是推进农业适度规模经营，还是提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率，关键都在于用活土地经营权，而与承包权没有必然联系。因此，建议今后在相关政策文件中，除涉及到土地承包关系变动的转让等流转方式外，明确用土地经营权流转来替代土地承包经营权流转的概念表述。三是从工作上要强化对土地流转的管理和服务。这是正确有效行使政府职能的主要途径。要重点加强农村土地流转服务体系建设，支持有条件的地区建立土地流转有形市场，搭建土地承包经营权流转交易平台。完善评估等服务，健全各项服务职能。与此同时，还要强化对土地流转行为的监管和引导。重点是遏制耕地流转的非农化倾向，完善土地流转利益分配机制，稳定土地流转关系，保护流转双方合法权益。

领导文萃：目前，不少工商企业对进入农业表现出浓厚的兴趣，三中全会《决定》也提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，这会不会导致出现工商企业大量到农村“包地”的情况，进而引发工商资本与农争利，损害农民利益？

张红宇：首先需要明确的是，工商资本进入农业不等于工商资本经营农地。三中全会《决定》的政策很明确，是鼓励和引导工商资本进入适合企业化经营的现代种养业，目的是要向农业输入现代生产要素和经营模式。早在2001年，中央就下发通知，明确要求“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营”，并且还提出“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。同时也要看到，实践中工商资本参与农地经营的行为在日渐增多。据统计，截止2012年底，我国土地流转中流入工商企业的面积为2800万亩，比2009年增加了115%，占流转总面积的10.3%，总量不高但增速显著，表明非农主体参与农地经营的客观趋势难以遏制。

从工商资本参与农地经营的效果看，呈现出利弊互现的特点。与传统农业根本不同的是，现代农业属于资本密集、技术密集、人才密集型产业。工商资本进入农业领域，恰好能带来农业发展急需的资金、技术、人才等稀缺资源，发挥技术示范、市场引导的作用，对于扩大农业生产经营规模，推进农业集约化、标准化、专业化、品牌化生产，提高农业质量和效益、增加农产品有效供给和确保质量安全，具有多方面的积极作用。但工商资本参与农地经营弊端不可忽视，社会各界关注的焦点集中在两个方面。一是加剧土地流转“非粮化”甚至“非农化”。据农业部统计，截至2012年底，我国农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物的仅占流转总面积的55.8%，而工商资本正是耕地流转“非粮化”的重要推手。在极端情况下，一些工商企业甚至将流转土地用于非农开发，改变了土地用途。二是挤压小农利益空间。与工商企业相比，小农往往居于弱势地位，在信息不对称、服务不到位的情况下，利益很容易受到侵害。

因此，对工商资本参与农地经营简单地鼓励或者禁止都不符合客观实际，应采取规范引导、兴利除弊的方针。农地农用农民用还是农地农用全民用，是很多国家特定历史阶段都会遇到的重大问题，需要采取不同的政策取向与法律规范。人多地少、农业资源禀赋不足，以及快速工业化、城镇化进程中城乡要素流动加快等国情农情，决定了我国现阶段“谁来种地”必然有多元主体的生成，从“农地农用农民用”演变为一定程度上的“农地农用全民用”具有客观必然性，关键是要强化政策引导，切实防范和化解工商资本参与农地经营中的弊端。一是经营要遵守法律。政府相关部门要加强对工商企业土地利用行为的监控，确保不改变土地用途，坚决制止明显圈占地意图、无意经营农业的行为。二是风险要提前防控。借鉴部分地区设立土地流转风险保障金或准备金制度的办法，建立健全土地流转风险防范机制，降低自然和市场风险对农民利益造成的不利影响。

领导文萃：三中全会《决定》在农地制度方面的一大突破是赋予农民承包经营权抵押、担保权能，这会不会导致产生农民的失地风险，怎么样才能避免这种风险？

张红宇：大量资本密集投入是现代农业发展的必要条件。近年来，各种新型农业经营主体蓬勃发展，日益成为现代农业建设的重要力量和农村金融的需求主体。据统计，目前我国有经营规模在50亩以上的专业大户270多万户，各类家庭农场90万家，农民专业合作社98.24万家，农业产业化龙头企业12万多家。这些新型经营主体是现代农业建设最为活跃的生产要素，是农村金融市场中需求最为旺盛的群体，但也正是金融需求满足程度最低的群体。重要原因就在于其大部分资产，重点是通过流转获得的土地经营权，过去相当长时期内由于相关政策和法律法规不配套，不能为经营者获得信贷融资发挥有效担保物的功能。

三中全会《决定》明确赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能，这是重大的政策突破与创新，有利于发挥土地承包经营权的融资功能，扩大农村有效担保物范围，缓解农业农村发展融资难题。要按照中央的要求，扎实稳妥开展农村土地承包经营权抵押、担保。当然，任何经济活动都会有风险，土地是农民的“命根子”，对土地承包经营权抵押、担保可能带来的风险更要谨慎应对。我认为，为最大限度地防范土地承包经营权抵押、担保带来的风险，重点是三个方面：

一是采取先局部试点再扩大范围的实现路径。从长远看，建立土地承包经营权抵押制度是完善承包经营权权能，激发农村发展活力的应有之义。但从现实可行性看，农村土地承包经营权抵押需要修改法律法规，短时期内全面推开有一定困难。因此，建立土地承包经营权抵押制度，需要秉持渐进性改革的基本思路与方法，首先是继续推进改革试点、积累经验，再逐步扩大试点范围并全面修改法律法规和相关政策。

二是明确土地承包经营权抵押的客体是经营权。土地承包经营权是农民的基本财产权利。土地承包是农民基于集体成员资格而获取的土地权利，具有身份属性，不因土地使用主体转移和利用方式变化而变更。在承包土地上设置抵押权，应以经营权为客体。农民承包土地抵押给金融机构或其他债权人，不影响农民和集体承发包关系。农民到期不能偿还抵押债务，债权人并不能取得承包方的当然地位，只能以土地经营获得的农产品收入或流转地租收入优先受偿。

三是未雨绸缪防范土地承包经营权抵押潜在风险。为防止土地承包经营权抵押、担保造成金融风险、经济风险和社会风险，建议进一步明确，相关主体用于抵押的只能是自有或合法取得并已经支付流转费用的土地承包经营权，用于抵押、担保的土地承包经营权不能超过一定比例（如成都规定抵押的承包地不超过农户承包地面积的2/3），用于抵押、担保的土地承包经营权的期限最长也不能超过承包期限，政府通过设立保证基金等形式来防范风险。

领导文萃：随着城镇化的推进，越来越多的农民进入城镇就业生活，如何来保护这部分农业转移人口的土地权益？与此同时，又怎么样把已转移农业人口的承包土地资源很好地利用起来，提高有限耕地资源的配置效率？

张红宇：三中全会《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在农民变市民的过程中，必然要涉及到在农村的土地等财产权益退出问题。目前我国的城镇化率已经达到53.73%，未来一个时期到达城镇化高峰时，这一比例可能会超过70%，还有几亿农民将要进城。进城农民是否应退出土地，如何退出土地，是一个高度复杂、敏感的问题。个人对此有三点基本看法。

一是实施渐进式的农村土地承包经营权退出路线。鉴于我国的城镇化和农业转移人口市民化是一个长期渐进的过程，农村土地保障功能的剥离也需要较长时间，因此农村土地承包经营权的退出也应采取渐进式的路线。短期内，重点是在土地流转框架内，引导农业转移人口流转土地经营权，在稳定获取土地流转收益的同时，放弃对土地的直接经营。同时通过鼓励发展新型农业经营主体和适度规模经营，切实解决好“谁来种地”和“地怎么种”问题，提高有限土地资源的配置效率。中长期内，随着农业转移人口市民化的推进，可在局部试点试验积累经验的基础上，逐步建立农业转移人口完全退出土地承包的办法，在实现土地财产权利的条件下完全退出土地承包。

二是充分尊重进城农民的意愿和选择。目前，《土地承包法》仅规定在全家迁入设区的市，并且转为非农户口的情况下，应当将承包地交回发包方。但由于我国“候鸟”型的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，只解决了转移农民的就业问题，1.66亿外出农民工远未市民化，与农村依然保持着紧密联系。因此，我国只能是有条件、有步骤地逐步建立进城农民的土地退出机制。坚持以户作为退出的基本单位。农户是农村最基本的生产生活单元，也是土地承包的基本单位，即使个别或部分成员迁入城市，农户作为承包主体依然存在，因此应坚持以农户而非个人作为土地退出的基本单位。农户退出要具备充分的前提条件。考虑到承包地还承担着农户基本生活保障和社会“稳定器”的功能，因此除了全家迁入城市之外，还应把是否具有稳定的就业、收入和享受平等基本公共服务作为退出承包地的前提条件。是否退出要充分尊重农民的意愿。即便具备了退出承包地的硬条件，也应尊重农民的意愿和选择，并设置一定时间作为过渡期，不急于收回农民承包地。

三是明确退出承包地应由集体给予经济补偿。《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，这是农民的一项重要财产权利，应对农民退出承包地给予相应的经济补偿，并作为重要前置条件。鉴于承包地属农民集体所有，集体经济组织处于所有权主体的地位。因此，进城农民交回承包地的，要由集体给予补偿，包括补偿标准、补偿条件等具体规定，应充分尊重集体经济组织的主体地位；对于经济困难的集体经济组织，国家可以给予支持，但不能“越俎代庖”替代集体的功能作用。

领导文萃：您多次提到承包权与经营权相分离的概念，据我们所知，在您的《中国农村的土地制度变迁》专著中就提出过农村土地“三权分离”的主张。所谓“三权分离”的土地制度，要解决的关键问题是什么，这一构想现阶段是否有了推行实施的现实可能性？

张红宇：从大的方向来看，经济社会发展日益对深化农地制度改革提出了新要求，有必要进一步完善现行“两权分离”的农地制度，明确把承包经营权界定为相对独立的承包权与经营权，构建以“三权分离”为特征的新型农地制度，这是系统解决当前农地制度问题的一个可行之策。

首先，现行“两权分离”的农地制度已有创新必要。改革开放以来，家庭承包经营制度的确立，使我国逐渐形成了以所有权和承包经营权“两权分离”为特征的农地制度，农民集体拥有土地所有权，农户拥有土地承包经营权。这一制度安排支撑了农业农村经济的持续发展，呈现出良好的制度绩效。随着经济社会的发展，农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部环境条件都发生了深刻变化，“两权分离”的农地制度也面临一些矛盾问题，承包经营权的设置已经越来越呈现出创新的必要。一是农村土地承包经营权实际包含多重权利。从法律法规和现实状况看，我国农户拥有的土地承包经营权实际上是一个包含多重权利的组合。《物权法》明确规定，土地承包经营权人依法对其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。正如农地所有权和承包经营权分别归属农民集体和农户一样，土地承包经营权的各项权能既可由同一主体承担，也可在不同主体之间分割。二是土地承包权与经营权主体分离已日趋普遍。改革开放之初，城乡之间二元分割，农村人口都依附于农地，土地承包权与经营权主体高度统一。随着农村劳动力转移，农民就业结构发生较大变化，农村土地承包权主体与经营权主体发生分离的情况也日趋普遍。事实上，农村土地越来越呈现出明确所有权、稳定承包权、放活经营权的取向，实践发展日益对创新农地制度提出新要求。

其次，实施“三权分离”的农地制度切实可行。农地制度事关国家、集体、农民各方利益，具有高度复杂性、敏感性，社会各界密切关注。实施所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度充分考虑到了现有的农地制度格局，兼顾了各方利益，具备现实可行性。一是“三权分离”是对现行农地制度的继承和发扬。实施“三权分离”的农地制度，是在坚持现阶段农村土地制度基础上的创新，是在认可现行农地制度和农地利益格局的前提下，进一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布。“三权分离”不改变土地的集体所有性质，不损害农民的农地相关权益，是对现有农地制度发扬和优化。二是“三权分离”能够实现公平与效率的有机统一。一方面，保护承包权是对现有农地利益格局的认可和强化，土地承包权因农户的集体组织成员身份产生，受到法律的保护，不会轻易失去；另一方面，对经营权的强调和保护可使土地使用者有稳定的预期，通过土壤改良、基础设施完善等措施来提高土地资源的产出效率。保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，“三权分离”可以实现公平与效率的有机统一。

再次，实施“三权分离”农地制度的政策取向。健全完善“三权”分离的农地制度，关键是通过政策创新逐步推进，在各项具体政策与制度中体现“三权分离”的要求，最终通过法律制度的健全完善来实现。一是明确土地承包权与经营权的内涵。在确保农村土地集体所有的前提下，对土地承包经营权进行适当分解，明确界定为相对独立的承包权与经营权。农户通过承包，从集体获得包括承包权和经营权在内的完整权利。承包权实行长久不变，一般情况下不得变动，在整家迁入城镇并且完全自愿情况下，农户可以退出土地承包权；按照依法、自愿、有偿原则，农户可将获得的经营权自由向其他经营主体流转。二是土地承包权要逐步凸现财产功能。从集体获得的土地承包权是农户重要的财产权利，在农村劳动力大量转移的情况下，对农户承包权的保护要重点放在保护农户的土地财产权利上。要通过落实农村土地承包关系长久不变、扩大土地承包经营权权能等措施，强化土地承包权的物权功能，使其在土地被征收和流转时能够获得拥有承包权带来的资本收益，为增加农民财产性收入发挥作用。三是用活经营权提高农地资源配置效率。这是构建“三权分离”农地制度的重要目标。基本的考虑是在坚持农地农用和依法自愿有偿的前提下，通过健全土地流转市场，规范流转中介服务，强化流转合同的法律保护等措施，稳定土地经营权主体的预期，为稀缺农地资源在更大范围内优化配置创造条件，解决一些地方频频出现的有地无人种、有人无地种、土地粗放经营甚至撂荒的矛盾，以利于发展农地适度规模经营。