我国征收邮政普遍服务基金问题的研究

白彦锋 齐小影

(中央财经大学财政学院，北京 100081)

一、引言

(一)研究背景

近期民营快递领域风波再起，原因是国家邮政局拟对中华人民共和国境内经营快递业务的企业征收邮政普遍服务基金用来补贴邮政普遍服务。我国早在2009年10月1日开始实施《邮政法》就已经为邮政基金的征收埋下伏笔。该法第十七条规定:国家设立邮政普遍服务基金。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。“普遍服务”这一概念最早是由AT＆T总裁西奥多·韦尔于1907年提出的。《万国邮政公约》中对“邮政普遍服务”做了明确规定，即以合理的价格对领土每一角落提供经常、优质的基本邮政服务。①“邮政普遍服务基金”是对邮政公司的信函递送等普遍服务部分的运营进行补贴的基金。关于邮政普遍服务基金的征收，国外早有先例:美国政府于1983年建立了普遍服务基金;上世纪90年代，欧盟为了推进当时欧洲各国的邮政改革和逐步取消邮政专营，开始设立邮政普遍服务基金;加拿大2001年起通过普遍服务基金的方式对普遍服务进行融资;法国于2003年起建立普遍服务基金对普遍服务进行补偿;澳大利亚、新西兰也陆续建立了普遍服务基金及管理办法;发展中国家如伊朗、南非等国家也相继建立了普遍服务基金及相应的政策。

(二)文献综述

关于邮政普遍服务基金，国外的研究较少，大多数学者是从普遍服务基金的角度进行研究的。Cremer(2001)认为市场开放后应该对厂商的利润进行抽成建立普遍服务基金(USF)，再通过招标的方式指定专门厂商承担普遍服务义务(USO)，并由USF向其提供补贴，使普遍服务计划由暗补变为明补，这既利于厂商竞争，又能避免无效进入［1］。Mirable和Poudou(2004)对网络型产业改革后的融资进行研究，通过对新进入者和在位垄断企业之间竞争模型的比较，得出为普遍服务提供资金支持两种方式——接入定价和税收的社会福利得失，结论是无论普遍服务基金申请形式如何，企业利润率如何，很多时候以垄断企业为主是有益的。如果以新进入者为主，那么引入税收机制意味着要么引起在位垄断企业进入障碍，要么社会福利的下降［2］。Laffont(2001)主张通过税收建立普遍服务基金，由于发展中国家缺乏廉洁和有效率的税收体系，这个做法遇到了发展中国家公共资金高成本问题［1］。Mark Armstrong(2001)提出进入方面的自由放任政策将会导致农村地区太少高效率的进入而城市地区太多无效率的进入，在位者由于城市地区进入者的“撇奶油”战略而面临资金问题。为了解决这些问题，他假设管制者建立十亿基金为农村地区的服务提供支持，基金的来源是城市地区的利润，每个公司都必须按照其服务的城市消费者数量按照每个消费者支付50美元作为回报，任何在农村地区提供服务的运营商都可以得到每个消费者100美元的资金补贴。假设两个地区的消费者数量不发生变化，当进入发生后，这种基金能够经费自给，大量的进入不会影响在位者为亏损地区市场提供服务的能力［3］。

国内方面，李怀(2004)基于当代自然垄断产业的变化和当代自然垄断理论的缺陷这一背景，通过网络经济与非网络经济的比较，引进网络经济效益概念，并将规模经济和网络经济效益概念做了程度上的划分［4］。唐守廉(2007)运用博弈论中不完全信息静态博弈理论，对电信普遍服务基金分配机制进行了研究。得出投标人的均衡出价随投标参与人数的增加而降低，为制定电信普遍服务基金的分配制度提供了理论依据［5］。王德英、沈颂东(2010)总结了日本邮政服务改革对我国邮政普遍服务补偿机制的启示，认为中国企业应尽快将普遍服务和竞争性业务分离，独立核算，确定普遍服务亏损，确保补偿资金用到实处［6］。刘雅静(2008)详细回顾了我国邮政普遍服务补偿机制的变迁，认为尽快建立市场经济条件下有效的邮政普遍服务的补偿机制，成为实现邮政行业可持续发展的当务之急［7］。吴立峰、杨乃定、杨芳(2009)从生产环节出发，通过实证分析和理论假设，构建了邮政普遍服务成本测算模型［8］。

通过以上国内外研究情况可以看出，学者对邮政普遍服务的研究多从宏观层面进行分析，对于邮政普遍服务微观层面特别是邮政普遍服务基金方面的研究较少。

二、邮政普遍服务的亏损及基金的产生

邮政普遍服务作为准公共产品对促进社会发展、保障公民通信权利及维护民族团结具有重要的作用，所以普遍服务要在全国各地设立信函投递网点，并且要保证价格的稳定。在我国，很多信函和明信片的递送价格远低于运营成本，尤其是一些偏远山区，递送信函成本更高。下面从经济学的角度分析邮政普遍服务存在的问题。

(一)邮政普遍服务与“公共服务均等化”

所谓公共服务是指由政府提供的，具有受益的非排他性和消费的非竞争性的服务，所以邮政业属于公共服务的范畴。我国在2009年颁布的《邮政法》则明确指出，邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分。“十二五”规划纲要提出，要推进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡区域间生活水平和公共服务的差距。这对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果具有重大意义②。公共服务均等化的理论基础是英国经济学家庇古的福利经济学，即国民收入总量、国民收入均等化程度与社会经济福利正相关。公共服务均等化要求向各地公民提供使用价值形态上大致相同水平的服务，但是我国城乡之间、东西部地区之间的公共服务资源布局不合理，所以地区公共服务差距较大。以邮政普遍服务为例，为偏远地区提供普遍服务的成本相对较高，这就需要政府给予一定的补贴，才能保证全体公民享有均等的邮政普遍服务③。

(二)普遍服务消费的外部性

外部性是指给他人带来的有利或不利的影响，但是他人并不需要为此得到补偿或支付报酬。普遍服务提供的服务和产品是公众生产生活的基本必需品，且具有消费正外部性，所以普遍服务的需求具有刚性，即普遍服务的需求随着经济的发展而不断提高。如图1所示，普遍服务的社会价值大于私人价值，而且，社会最优量是大于私人市场决定数量的。从图中也可看出，普遍服务消费的正外部性使社会希望的数量大于市场生产的数量，需求与供给的均衡并不能达到最优状态，且由于正外部性的存在，使得最优量的普遍服务对应的价格大于市场量所对应的价格，在这种情况下需要政府给予补贴以实现外部性的内在化。

图1 正外部性的资源配置

(三)普遍服务的成本收益理论

普遍服务的成本是大于收益的，根据Microeconomic Analysis④关于企业生产成本的研究，我们知道，企业生产的长期平均成本函数是一个U型曲线，如图2所示，初期，企业的长期成本随着产量的增加而下降，直至达到最低点，随着产量的继续增加，企业的长期成本呈现逐步上升的趋势，根据成本论，决定长期成本函数呈现U形的原因是规模经济和规模不经济，在一定范围内企业的生产是呈现规模经济的，超过这个范围生产就呈现规模不经济，随着普遍服务市场需求的扩大，企业供给曲线和市场需求曲线的焦点在超过规模经济点后，企业的生产就进入非经济区C，即规模不经济。这时，企业盈利空间的缩小使得投资非营利性普遍服务的难度加大。一方面，普遍服务行业的网络建设需要巨大的资金投入，因此，邮政企业会筹措资本将邮政网络覆盖范围扩大以追求规模经济。另一方面，邮政网络外部性的存在使得企业扩张以占有更多的市场份额。但是，由于普遍服务高成本地区的用户较为分散，增加一个新用户的成本是非常高的，边际成本基本高于平均成本且不为零。所以邮政网络的建设成本非常高，规模经济效应并不能体现。邮政企业投资能力减弱，需要成本补偿机制的支持。

(四)邮政网络的效用与费用

图2 长期平均总成本与规模经济

网络经济是指具有网络特征的经济形态，网络经济的经济效益极强。从成本的角度看，网络经济表现为较低的边际成本和较高的固定成本，二者形成的平均成本曲线是非常陡峭的。NoamEli.M将费用曲线和网络效用放在一起，对电信网络进行了分析，由于电信与邮政具有很强的相似性，所以可以借鉴对电信网络效应、费用图对邮政普遍服务网络效用与成本进行分析。邮政普遍服务的发展分为五个阶段:在A之前即在初期，效用是低于费用的，这时网络规模的扩大是需要有来自外部的补贴。从A到B，这时成本下降，而效应呈现上升趋势，邮政网络会扩张。到平均费用最低点B后，效用依旧高于费用，邮政网络会继续增长。到C点时，边际效用和边际费用相等，利润最大。C点后，利润呈现逐渐下降态势，过D点后，费用开始超过效用，需要来自于外部的补贴，企业才能继续提供服务。

图3 邮政普遍服务网络效应、费用图

通过以上分析，我们可以看出，邮政普遍服务的社会效益较高，社会需求量较大，但是成本也相对较高，所以邮政普遍服务离不开外部的补贴。

三、我国邮政普遍服务的补偿机制演变

在邮政和电信分营之前，邮政行业的亏损一直由电信行业的盈利来补贴，即交叉补贴。1998年之后，中国邮政亏损达到179亿，为此我国开始实行“8531政策”，即从1999年起，国家财政分四年对邮政给予150亿元的补贴，以弥补普遍服务带来的巨大亏损。2003年开始，国家财政停止对邮政的直接补贴，中国邮政开始自负盈亏。这一时期，邮政储蓄业务成为邮政收入和利润的主要来源，即邮政储蓄对普遍服务进行交叉补贴［6］。2007年邮政储蓄银行成立，邮储和邮政分开经营，该交叉补贴随即停止。2008年随着速递物流业务的分离，及国内外速递行业的发展，邮政普遍服务的亏损加剧。2008年至今，邮政的亏损一直由政府进行补贴，但是这种补贴具有很强的随意性。2009年起我国借鉴国外经验，拟设立邮政普遍服务基金。

四、快递企业不该缴纳普遍服务基金的原因分析

关于快递企业应不应该缴纳普遍服务基金存在较大争议，支持者认为通信是人们的基本权利，但是偏远地区提供邮政普遍服务的成本比较较高，快递企业主要是在盈利水平较高的城市和线路上提供服务，而成本较高的地区的邮政业务主要由邮政企业承担，即快递企业存在“撇奶油”的现象，为体现公平竞争的原则，快递企业应适当分摊邮政普遍服务成本。从形式上看，征收“邮政普遍服务基金”不仅有法律依据，国外更有先例可循。然而现在向快递企业征收该基金存在诸多不合理性，而且时机也尚未成熟。

(一)快递不属于邮政的范畴

民营速递企业不经营含邮政信件专营业务的普遍服务快递，因而不受《邮政法》的规制。快递服务与邮政服务是有本质区别的。两者具有不同的社会性质，邮政普遍服务具有公共产品的性质，而快递服务是以市场为前提，向有特殊要求和支付能力的一部分成员提供的，具有私人产品的性质。邮政行业属于自然垄断性行业，邮政承担的普遍服务任务是属于政府的服务职能，是政府要求邮政企业提供的，因此邮政普遍服务的性质是政府行为，自然应该由政府负责投资，由政府负责收支的平衡，出现了亏损也由政府负责给予补偿，而不应该将负担转嫁给快递企业［9］。

(二)邮政普遍服务的亏损与快递企业“撇奶油”行为不完全相关

对快递企业征收普遍服务基金的一个基本逻辑是，快递企业抢走了邮政公司盈利业务的利润。但是并没有有力的证据表明邮政普遍业务的亏损与快递企业有必然联系。“撇奶油”行为(cream skimming)，也可称为“摘樱桃”(Cherry Picking)，即快递企业攫取了邮政公司利润最为丰厚的部分，而对于利润微薄的边远地区邮政服务则弃之不顾。这似乎与源自医疗保险市场上的“逆向选择”(Adverse choice)和“道德风险”(Moral Hazard)有些类似。也就是说，保险公司倾向于将身体健康、医疗支出较少的利润丰厚的年轻人群囊括殆尽，而排斥那些身体虚弱、患有慢性病的患者;而反过来，或者则倾向于向保险公司隐瞒自己的病情，以降低自己的保费支出。

为分析邮政普遍服务亏损与快递企业盈利的关系，本文运用回归分析这一统计技术可以对二者关系进行系统分析。回归分析是用来研究一个变量与另一个变量之间关系的方法，可以直观地分析两个变量之间的关系⑤。

1.建立模型

设双变量线性回归模型:Y=β0+β1Xi+ui

其中，Yi——表示邮政普遍服务业务收入

β0、β1—— 表示待定系数

Xi—— 表示快递企业业务收入

ui—— 表示随机误差项

现给定样本观测值(Xi，Yi)，i=1，2，…，6，n=6为样本容量。

2.画散点图

确定了模型后，需要在直观上初步探明变量之间的相互关系，为此，以快递企业业务收入为横轴，以邮政普遍服务业务收入为纵轴，描出样本变量观测值的散点分布图，如图4所示。

图4 邮政普遍服务业务收入与快递企业业务收入关系散点图

从图4的散点分布情况可以看出，在2006－2012年期间，我国邮政普遍服务业务收入与快递企业业务收入之间并不存在线性关系，即普遍邮政服务的低收益与快递企业的“撇奶油”的经营方式并没有必然联系。邮政普遍服务的亏损是由多方面原因造成的，其中邮政的垄断经营和部门之间界限不清带来的低效率可能是主要原因。非邮政企业不从事邮政普遍服务不仅没有损害邮政企业的利益，而且从事的速递业务是对邮政普遍服务不足的有力补充，即对社会做出了重要贡献，因此，由快递企业为邮政普遍服务亏损埋单并不存在合理性。

(三)邮政市场尚未开放，向民营快递企业征收该基金的时机尚未成熟

2013年4月24日亚太速递商论坛中国首席代表雍虎在会议上介绍，上世纪90年代，欧盟当时为了推进各国的邮政改革而取消邮政专营，逐步建立邮政普遍服务基金，但是欧洲设立基金的前提是普遍服务市场已经完全开放，且是在非歧视、透明的原则下向获得普遍服务业务许可的经营者收取一定的费用的，且需要证明普遍服务对经营者构成财政负担时才进行补偿，快递企业并不在征收的范围。意大利是欧洲真正征收普遍服务基金的国家，且开放本国邮政普遍服务市场是征收的前提，基金征收对象只限于提供邮政普遍服务的企业，而对没有获批经营邮政普遍服务业务的快递企业及其他物流企业是不征收该基金的。我国的普遍服务业务始终处于专营的状态，并未开放，由民营快递缴纳邮政普遍服务基金为时过早。

(四)民营快递成本提高会将费用转嫁给消费者

邮政普遍服务属于公共服务，已制定邮政企业专营，财政应当依法补贴。中国邮政速递物流股份有限公司IPO招股说明书披露的数据显示，2011年中国邮政集团营业收入为2586.23亿元，净利润为209.36亿元。数据显示，民营快递的利润为0.3－0.6元/件，2013年一季度全国规模以上快递企业业务量累计完成17.1亿件，业务收入累计完成284.1亿元，目前，我国快递企业利润率普遍在3% －5%。征收普服基金将抽走民营快递1/3左右的利润。

表1 快递企业业务收入及纳税额变化表⑥ 单位:万元

按此标准，相当于对快递企业额外征收了占其营业额1% －1.5%的税收。从表1可以看出，快递企业的纳税额逐年上升，该纳税额仅包括营业税、城建税及教育费附加，未包括企业所得税，所以快递企业的纳税负担较重，如果再对其征收普遍服务基金就涉嫌双重征税，不利于快递行业乃至整个现代网络经济的发展。近年来，快递企业的生存环境不容乐观，尽管存在几家规模较大的企业，但每年都有一些中小型的快递企业在挣扎中求生存，即使如顺丰速运这样的民营快递企业亦生存艰难。如果由规模以上的民营快递企业上缴这部分基金，企业的运营成本必然提高，不得不涨价应对，最后为此埋单的仍然是消费者，这非常不利于民营快递做大做强。

五、邮政普遍服务改革的相关建议

邮政普遍服务是促进经济发展、保障人权及增进社会福利的重要手段，但是邮政企业提供普遍服务与企业的利益导向之间的矛盾日益突出，为保障邮政企业更有效率地为居民提供邮政服务，邮政企业的改革刻不容缓。以下为邮政普遍服务机制改革的几点建议:

(一)修改《邮政法》为《物流法》

邮政改革离不开法律的保驾护航，现行的《中华人民共和国邮政法》是带有行政色彩的法律，其目的是保证中国邮政的地位和性质。它在邮政国家垄断基础上对邮政专营的范围、资费政策等都做了明确的规定，在市场开放的今天显然是不适应市场经济的。修改之后的法律应该是一部行业管理法，主要是用来规制行业行为，促进行业之间的公平竞争，保障邮政普遍服务。同时颁布《物流法》以规范物流公司和快递公司的行为。

(二)分拆的方式引入竞争，外包邮政普遍服务

对于正处于发展中的转制的经济体来说，随着经济的发展，一些区域性的邮政难以获得国有资本的支撑，这就为民营资本提供了发展空间，邮政行业的可竞争性业务也日益显现出来，各国都纷纷开始放松对垄断行业的控制。在我国邮政凭借其管理者的身份，将不具有垄断性质的业务也一并纳入到垄断经营的范围。因此，在对我国邮政行业进行改革时，可以考虑对邮政业务进行分拆，分别成立公司，对公共服务这部分业务将专营改为许可并采用招标的方式出让许可权，利用邮政普遍服务基金对提供普遍服务的企业进行补贴。设立相应的管理部门，对服务企业的资费和质量进行监管。在对提供普遍服务的企业进行补贴时，应对提供服务的成本及亏损进行精确的核算，目前理论界认为通过招标拍卖的方式能更有效地确定净成本。拍卖可以使普遍服务的净成本通过拍卖机制显示出来，从而将普遍服务成本补偿尽可能降低。此外，对普遍服务成本的核算还可以借助电子手段，实现实物邮政和数字邮政双轨并行。传统的邮政普遍服务补偿方式存在诸多问题的根本原因是，没有技术手段的支持，计算成本较为困难。目前，我们还无法掌握邮政普遍服务提供的数量，如果借助现代技术手段，采用电子邮票，则可为构建邮政普遍服务补偿机制提供基础［10］。设每条邮路邮件量为p，某邮路运送单位邮件应获得的补偿金额为q。则经营普遍服务企业应获得的补偿金I为:

(三)确定普遍服务基金的来源

关于邮政普遍服务基金的来源，国外的普遍做法是通过拓展业务范围，如设立了储蓄银行、保险、航空、铁路邮车、邮票、网购、快递等这些竞争性业务，通过这一行业的盈利来补贴亏损［11］。我国邮政普遍服务基金的来源可以是以下四个部分:一是国家财政补贴。无论发展中国家还是发达国家，国家财政收入补偿普遍服务都是普遍的做法。邮政普遍服务是国家用行政手段委托邮政单位提供，以保障公民权利及国家安全，所以，对于邮政普遍服务的成本理应由国家承担。二是进入邮政领域的企业缴纳的专营许可费。国家在开放邮政普遍服务市场后，可以转让普遍服务专营权，获得经营权的企业应该缴纳一定的使用费，并将该费用直接转入邮政普遍服务基金专用账户。三是非普遍服务业务收入上缴利润。在当今体制下，邮政企业还垄断许多盈利的业务如集邮、广告等，因缺乏竞争，这些业务极易产生高额垄断利润，从中提取一定资金补偿普遍服务是可行的。四是邮政普遍服务基金债券，即通过公开发行债券向社会公众公开募集资金［12］。

六、结论

通过以上分析，我们可以看出邮政普遍服务亏损的原因是多方面的，不能把原因完全归结于民营速递企业“撇奶油”的逐利方式。对民营速递征收邮政普遍服务基金的时机还不成熟，存在诸多不合理之处。弥补邮政普遍服务的高额成本应采用“造血”的方式，而不是“输血”的方式。即要遵守WTO的关于开放市场的规则，将邮政普遍服务市场逐步放开，引入竞争，实现邮政普遍服务扭亏为盈。这一过程需要政府、邮政企业、民营企业通力配合，并完善相关法律，实现邮政普遍服务“社会效益”与“经济效益”双赢。

【注】

①《万国邮政公约》第一条，1999年8月联合国各成员国全权代表共同在北京签署。

②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

③詹姆士.M.布坎南.公共物品需求与供给［M］.马珺.上海:上海人民出版社，2009:127.

④Hal R.Varian，Microeconomic Analysis，The eighth edition.

⑤［美］古扎拉蒂.计量经济学［M］.林少宫.北京:中国人民大学出版社，1999:254.

⑥数据来源为2012年《中国统计年鉴》及邮政管理局。

［1］H.Cremer，F.Gasmi，A.Grimaud and J.J.Laffont，Universal Service:An Economic Perspective［J］.Annals of Public and Cooperative Economics.2001:5 －42.

［2］Mirabel，F.Poudou，Mechanisms of funding for Universal Service Obligations:the electricity case［J］.Centre de Recherche en Economie et Droit del’Energie.2004:8 －35.

［3］Mark Armstrong，Access Pricing，Bypass，and Universal Service［J］.Area Papers and Proceedings.2001:6 － 24.

［4］李怀.基于规模经济和网络经济效益的自然垄断理论创新——辅以中国自然垄断产业的经验检验［J］.管理世界，2004，(04):15 －16.

［5］唐守廉.基于博弈模型的电信普遍服务基金分配机制［J］.北京邮电大学学报，2007，(03):23－36.

［6］王德英，沈颂东.日本邮政改革对我国完善邮政普遍服务补偿机制的启示［J］.工业技术经济，2010，(04):24－26.

［7］刘雅静.完善我国普遍服务补偿机制的思考［J］.中国国情国力，2009，(03):7 －8.

［8］吴立峰，杨乃定，杨芳.邮政普遍服务成本测算研究［J］.当代经济科学，2009，(04):15 －17.

［9］程大伟.快递业发展与邮政普遍服务［J］.经济研究参考，2006，(34):42 －46.

［10］吴立峰.基于电子邮票系统的邮政普遍服务补偿机制［J］.西北工业大学学报，2009，(06):12 －14.

［11］徐言.世界邮政主战略转型［J］.中国邮政，2013，(01):7.

［12］张孜异.民营快递惶恐“普遍服务基金”［J］.中国民营科技与经济，2011，(10):28 －29.