专家圆桌：“第五个现代化”启程

主办：人民论坛编辑部 清华大学政治学系 人民论坛网

习近平指出，“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义”。国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党在社会主义现代化框架下，继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化后的又一个“现代化”提法，其中有何深意？

2014年3月18日，人民论坛编辑部与清华大学政治学系联合邀请来自多所大学和研究机构的专家，举行了一场对话会，围绕这一话题，展开深度研讨。（对话全文详见人民论坛网）

对话嘉宾（按发言顺序排列）：

景跃进 清华大学政治学系教授、民主与治理研究中心主任

孙柏瑛 中国人民大学公共管理学院行政管理系主任、教授

何增科 中共中央编译局世界发展战略研究部主任，国家治理评估项目主持人

张小劲 清华大学政治学系主任、教授

赵树凯 国务院发展研究中心信息中心副主任，研究员

肖 滨 中山大学政治与公共事务学院院长、教授

徐湘林 北京大学政府管理学院副院长、教授

陈明明 复旦大学政治学系主任、教授

郁建兴 浙江大学公共管理学院常务副院长、教授

于晓虹 清华大学地方治理研究中心执行主任

……

价值篇

“国家治理现代化”的论断是马克思主义国家理论的一次重大创新

景跃进：“治理现代化”无疑是一种超越传统的新认识，是一种理论上的突破

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，既超出预料，又合乎期待。

《决定》是第一次用“社会治理”替代“社会管理”，而“社会管理”不仅写入十八大报告，还进入了党章，这种替代体现了执政理念的重大转变，关系到治国理政的总体思路。2014年的政府工作报告提出：“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，这也不同于以往的止于字义的阐释和理解，而是一种延伸、拓展和推进。

“治理现代化”无疑是一种超越传统的新认识，是一种理论上的突破。突破是对陈旧传统、陈规陋习和陈腐过时的放弃，是理念的更新、思想的解放和方法的创新；突变却是相对于改良、渐进和优化而言，与稳定对立，与失序相伴。显然，对于中国的改革，突破优于突变。

孙柏瑛：“国家治理体系与治理能力现代化”反思并回应了转型期中国社会面对的问题和危机

“国家治理体系现代化”是在全面、深刻反思转型期的社会矛盾、问题，拷问风险社会危机状况的基础上，直面现实问题而形成的总体部署，反映了党和国家对以往管理模式，尤其是以刚性、机械“维稳”模式及其带来的更深层社会问题的认识，表现了在当下多元、异质、利益分化、冲突加剧的复杂社会环境下，党和国家寻求现代化治理制度的努力。

何增科：现在所讲的“国家治理现代化”，应属于“第三代表述”、“第五个现代化” ；“国家治理现代化”的论断是马克思主义国家理论的一次重大创新

从党对于现代化的认识来看，第一代表述是20世纪80年代的“四个现代化”，包括工业、农业、科技和国防的现代化，实际上可称之为“经济现代化”。进入1990年代，党对现代化的认识不断走向深入，出现了“第二代”的“四个现代化”表述，也许可以称之为“社会现代化”，这里的社会是指大社会，其中既包括狭义的社会现代化，又包括经济现代化、文化现代化和生态环境现代化。生态环境现代化，是指环境友好型的建设；社会现代化是指社会事务、社会领域和社会主体走向现代化；文化现代化则是指人的现代化。现在所讲的“国家治理现代化”，应是“第三代表述”，属于“政治现代化”的范畴，是谓“第五个现代化”启程。

在我看来，习近平总书记亲自主持起草的《决定》，提出了“国家治理现代化”的论断，无疑是马克思主义国家理论的一次重大创新，深化了我党对社会发展规律，特别是现代化发展规律的认识。这是值得高度关注的理论内容，也是应当深入开掘的历史意涵。

相对于马克思主义的经典国家理论，国家治理现代化论断的提出，是一种走向中观层次的国家理论。国家治理体系和治理能力的现代化，彰显了国家治理的状况对于一个国家的富强昌盛、社会的长治久安和人民的幸福安康所起的重大决定性作用，凸显了治国理政者如何向人民负责、向社会负责的问题；同时，这一论断还特别强调，在国家治理中，既要发挥政府治理的作用，还要发挥经济治理和社会治理作用，又要呼应全球治理的新形势和新要求，凸显了多元行政者本身在公共治理空间形成合作伙伴的重要性。这样的内容，既是回应现实发展所提出的重大挑战，又是在理论上开拓思路、创新思维的结果。因此，国家治理现代化是马克思主义国家理论的重要创新。国家治理理论的不断深化，也就意味着马克思主义国家理论的不断得到深入和发展。

张小劲：从更长的历史时段来理解“国家治理现代化”论断

可以从更长的历史时段来理解“国家治理现代化”论断。在中国近代史上，现代化意味着国家的独立自主和繁荣进步，意味着国强民富和文明和谐，现代化因而成为中国无数仁人志士梦寐以求的理想和孜孜不倦的奋斗目标。改革开放初期，现代化意味着经济发达和科学昌明，意味着可以摆脱过度的政治运动而从事经济生产活动。在改革开放已经取得了辉煌成就的今天，在农业、工业、科学技术和国防事业已经站在了世界前列的情况下，《决定》审时度势，明确提出了“第五个现代化”，即国家治理体系和治理能力的现代化，强调了整体性的制度的完备和完善。从国家独立到经济富强，再到制度完善，这正是中国人民在追求现代化的道路上不断表达的新期待，不断提出的新目标，不断尝试的新实践。endprint

问题篇

为何提出“国家治理体系与治理能力现代化”

孙柏瑛：“国家治理体系与治理能力现代化”是对今后改革发展方向作出的深思熟虑、系统全面、整体统筹的战略思考

国家发展就像一条航海的巨轮，需要航标的指引才能扬帆远航，抵达目标。这包括从航海路线图、船长决策指挥到管理系统、船员行为等一系列制度安排。战略规划和制导是国家治理以及支撑可持续发展的基础，为国家系统谋划战略目标、工作重点及其保障目标实现的体制、机制安排。

“国家治理体系与治理能力现代化”是对我国未来改革发展所做的战略思考的高度概括，体现了深思熟虑、系统全面和整体统筹的特征：一是，以顶层设计做出了经济、政治、社会、文化、生态各领域统筹协调的整体国家发展思路；二是，在经历了30多年改革开放道路探索之后，在理论自信、道路自信、制度自信的基础上，致力于确立成熟、定型的制度；三是，构建了从治理价值到行动能力，集目标与执行力于一体的治理路线图；四是，承上启下的制度建设成为治理战略框架中最重要的环节。这些制度既包括涉及政权的政党、立法、行政、司法、军队制度建设，也包括涉及治权的政府职能界定、政府责权关系、政府与市场、与社会关系，等等。

景跃进：“走群众路线”和“为人民服务”的内在统一，民主治理与有效治理的合二为一

国家治理的提出，相当程度上是受民主化理论发展的影响。作为一个涵盖政治、经济、文化、社会、生态等多方面的系统性工程，国家治理内在的要求全社会广泛参与和协同治理，其核心是与多元参与密不可分的。由此，治理在现代社会已发展成为一种重要的民主形式，是一种内涵式民主发展的特定形式，包括了各种民主协商（立法协商、决策协商和行政协商）的治理过程。全面深化改革的一个核心环节，就在于执政党本身的制度法规建设，其关键就是民主治理。在执政党的历史传统中，无论是在制度草创的根据地时代还是在完善国家制度的当下，“走群众路线”既是优良传统的构成，又是现代制度建设的现实表达。

我们制度的一个合法性根本，就是“为人民服务”。当这一根本点不再停留在口号和运动式的政治宣传，而进入到实践层面，就必须进行制度和机制的建设。采用治理思维，因势利导，保证执政为民，就是要完善民主制度，建立和拓展民意沟通的渠道，让老百姓的诉求反映出来，创新出更多治理方式使老百姓能够参与治理。这也是真正把“群众路线”视为我们的生命线、执政为民的应有之义，与全面深化改革的总目标也是契合的。

张小劲：治理政府与政府治理的一体两面

《决定》所提到的政府治理，实际上是一个“一体两面”的问题。改善政府治理，首先要做的就是治理政府本身。当政府各项制度不完整、不完善、甚至相互矛盾的时候，当同一级政府的不同部门之间和不同层级的政府之间存在着脱节、失序、乃至冲突的时候，很难想象可以实现有效的政府治理。反之，有效的政府治理，也内在地要求政府首先要处理好与市场和社会的关系，承担适当的职能，提高施政质量，确立完备的规章制度，依法行政，科学执政，执政为民。所以，当整顿风气、根治慵懒、清除贪腐、杜绝乱政滥政等这些任务还没有得到有效完成的时候，就不可能推动有效的政府治理。

赵树凯：化解基层治理困局的出路

目前是民众与政府的矛盾较为复杂的时期，也是基层政府与上层政府矛盾较为尖锐的时期。从基层官员来说，他们面临民众广泛深刻的不信任、不合作；同样，从上层政府来说，也面临基层官员较为普遍的不信任、不合作。与20世纪80年代甚至90年代早期比较，上层领导人的讲话，上级政府的文件精神，到基层往往执行走样或者打折扣，甚至成为某些基层官员嘲讽质疑的对象。在上级面前，基层官员过去那种发自内心的谦恭和信服，已经被大大削弱。

基层治理状况是国家治理能力的集中体现。当前的政府治理体制存在着内在的逻辑冲突。具体来看，这些为改善治理而推进的体制性措施，可以划分为两种方向相反的体制性力量。这两种作用相反的体制性力量，在政府系统内部同时并存、相互纠缠、持续冲突，消解政府治理效果，导致社会冲突加剧。

强调制度机制建设、强调统筹协调和强调共同参与的“国家治理现代化”应当是化解基层治理困局的出路。以民主治理的路径处理官民间的矛盾，以有效治理的思路建构政府间的契合，“国家治理现代化”的改革目标展现未来的发展图景。

内涵篇

理解“国家治理体系与治理能力现代化”

何增科：三维定位中的国家治理——从三组概念所构成的意义之网中理解“国家治理现代化”

要完整地理解国家治理这个概念，我认为应当从三组概念所构成的意义之网中加以界定。第一组是一般意义上的治理、公共治理和国家治理；第二组概念包括国家统治、国家管理与国家治理；第三组概念涉及国家政体与国家治理。

治理概念的提出，所面对的是福利多元主义和福利自由主义。在福利国家的时代，国家全面负担了社会福利，但又出现了供给困难。在这种情况下，福利多元主义提出，要多元主体提供福利，这也就是福利自由主义。在这样的背景下又开始强调，在社会公共事务的管理中，除了政府以外，多元行动者要进行合作管理，也就是说要由多元主体与政府共担责任。为了概括这种情形，于是出现了治理的概念。这里的治理概念强调多中心，强调网络化，强调合作管理。这是治理概念的核心。

相对而言，中国学者自1990年代所开始讨论的国家治理概念，包括中国学者所提出的政府治理概念，则是中国化的概念，或者说，是经过中国化改造的概念，融入了中国的元素。国家与治理放在一起，尤其是把政府与治理放在一起，是中国的一种创造。在这种中国式的创造中，既吸收了一般治理概念的内核，同时也吸收了公司治理的关切。

就此而论，我给国家治理所下的定义就是，国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事务的合作管理，其目的是维护社会秩序，增进公共利益。endprint

张小劲：“三江汇流”中的国家治理——“国家治理现代化”是执政党成功经验、中国传统智慧和国际先进思想的汇合

中国政治文件中创新的提法和概念，往往是那些凝聚着执政党的集体共识、体现着社会公众的共同期待、根植于中国悠久的文化传统、呼应着国际先进经验的关键术语或重要概念。

《决定》关于治理问题的论述典型地体现着“三江汇流”的现象。国家治理现代化的论说，是对中国共产党执掌国家政权以来治国理政经验的一次全面总结和升华，也是对中国延续数千年的传统当中所包含的优秀治国理政思想和实践精髓的一次提炼和发展，同时还呼应了当今世界上全球化时代各国治理的先进经验。这也是中共历届领导人一直以来强调学习国内外先进经验的基本含义和归宿所在。

肖滨：三重图景中的国家治理——对于国家治理问题，应当置于历史、现实、地方创新三重图景中加以理解和解读

一是中国国家治理的历史图景。在这一图景中，我们不妨首先把1949年到1978年的国家权力运行格局称之为国家专政。1978年改革开放之后，随着国家的战略重心转向以经济建设为中心，国家全能主义开始受到解构，面对逐渐从国家中分离出来的市场和社会，国家统治开始从专政走向管理，即转向对经济秩序和社会秩序的维护、管控以及对公共事务的应对处理，这就进入了国家管理阶段。国家治理其实是继国家专政、国家管理之后国家权力运行所选择的一种新形态，也是60多年来在现代国家成长的历史进程中，中国走出阶级国家、迈入管理国家之后可能迈上的一个新台阶。这将给中国的国家发展带来全新的要素。

二是中国国家治理的现实图景。如果以国家为观察点，中国国家治理的现实图景包括内外两大维度：外部问题是如何实现多元主体有序的协同治理；内部难题则是如何构建一个统一的既分权分利又分工负责的多级治理结构。

三是中国国家治理的地方创新图景。中国的国家治理走向良治是一个漫长而曲折的故事。这个故事中的顶层设计无疑是其中最引人注目的情节，其关键性的作用将不容忽视。不过，在中国这样一个超大型国家，国家治理中的地方创新也是其中不可或缺的重要元素。地方治理创新不仅可以为中国国家治理走向良治探路，而且可以为中国国家治理的顶层设计提供某种启迪和思路。因此，赋予地方更多的自主权，激励地方更多地进行地方治理创新的探索，可能是中国国家治理走向良治这个故事中不可缺少的前奏曲。

三重图景分别突显了中国国家治理的某一侧面，而三重图景的重叠则立体式地体量了国家治理的丰富形象。

要素篇

现代国家治理体系和治理能力的构成

何增科：三大支柱中的国家治理现代化

我理解的国家治理体系由国家治理目标体系、制度体系和价值体系三个部分组成。其中，目标体系包括三方面，第一个是国家繁荣富强，第二个是老百姓幸福安康，第三个是长治久安。约束各类行动者在社会公共事务管理中的行为的制度体系，构成国家治理体系的核心，是最关键的部分。因为实现国家治理目标体系、体现国家治理价值体系都要靠国家治理机构或个体行动者及其行为规则来完成。此外，价值体系是国家治理的行动者和规则设计体现出的一种基本核心的价值理念。国家善治的理念，应该包括透明、参与、法制、回应、廉洁、和谐，等等。

张小劲：国家与市场和社会三者互动中的“国家治理现代化”

国家治理包括三类主体。第一种类型的主体，是指国家或政府，包括国家制度、国家机器即政府部门设置、国家计划安排和政府管理制度等；第二种类型的主体，可以称之为市场主体，包括公司、企业、厂家、商家、以及这些经济主体实现互动所凭借的经济制度和经济秩序等；第三种类型的主体，是指社会主体，或者说是从事社会事业运作的各种行动者，以及他们所在社会场域。

国家治理所强调的就是要妥善处理政府与市场、国家与社会的关系，按照李克强总理在2014年向两会提交的政府工作报告的讲法，“治理现代化”所要追求的就是民主治理、依法治理和科学治理，所要实现的就是稳定增长、和谐有序和增益民生，而达到这种理想状况的方法，就是简政放权，激发市场活力，调动社会创造力，也就是全面深化改革。

徐湘林：国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程，国家治理结构可分为六个相互依存的部分

我们可以将国家治理结构分为六个相互依存的部分，即核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制。其中任何一个部分的重大混乱和失调都可能导致国家治理结构的崩溃。

国家治理能力即是国家治理结构六个方面所体现出的能力。中国在面对持续性的转型危机的挑战下，国家治理能力的完善与提升只有通过不断的体制性改革才能实现。

路径篇

实现第五个现代化之路

何增科：从非现代到现代化，变运动式治理、靠文件会议讲话行政为依法治理与依法行政

国家治理现代化应着眼于提高民主治理和有效治理的水平，重点是推进多个维度上主体分开，包括：政治与行政、行政与法律、政府与企业和市场、政府与事业单位和社会组织的分开。例如，开辟职业政治家和职业文官各自的职业发展通道，推进政治与行政的分开。推进参与式决策和协商决策，提高政策法律质量。强化人大对机构、预算和编制设置的监督。从党管政法走向党领导司法的转变。推行行政审批制度改革，变审批政府为监管型政府。通过设立专项基金、服务外包、政府购买服务等方式，实现公共服务提供主体多元化，发挥市场和企业、社会组织发挥社会公共服务的作用。变运动式治理、靠文件会议讲话行政为依法治理与依法行政。

陈明明：构建一个权力和责任对称一致的政府

具有现实可行意义的治理目标，首先是要构建一个问责的政府，一个权力和责任对称一致的政府——有多大权力就要承担多大责任，责任构成权力的边界。只有解决了政府、国家的权力配置和行使问题以后，讨论治理的“多元”、“合作”、“非正式”和“民间”等特点才有坚实的基础。endprint

赵树凯：重视党的治理

关于政府治理的研究，特别是政府的透明度和问责机制的研究，有一个重要缺陷，这就是缺乏“党”的研究视角。在中国，研究政府透明与问责，不能不特别关注研究党组织的透明与问责。

中国是共产党执政，现行党政体制的基本特点是：各级政府是由同级党委直接领导的，政府的重大决策实际上都出自党委；在许多情况下党委的工作和政府工作是一体的，或者说是党委部门取代了政府部门的工作。但是，党组织的透明过程不同于政府机构，党组织的问责机制也不同与政府机构。在这种情况下，讨论政府透明度和问责问题，也需要同时关注党组织的透明度和问责问题。所以说，政府的绩效与问责问题，实质上是党组织的绩效与问责。

郁建兴：全面深化社会体制改革的重要性更加突出

中国改革的2.0版中，全面深化社会体制改革的重要性更加突出，解放和增强社会活力被提到了与解放思想、解放和发展社会生产力同等重要的战略地位。社会体制改革与经济体制改革、政治体制改革互为条件、相互促进并相辅相成。努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景，需要统筹谋划、协同推进，破除各方面体制机制弊端。

全面深化社会体制改革，需要在以下四个方面开展。首先，让民众创造的经济财富为民众所有并实现共同富裕。其次，让民众平等享有社会权利，公平分享经济增长的成果。再次，让社会自我组织、自我管理以及参与政府公共服务和协同政府社会管理，形成多元合作的社会治理结构。最后，让社会成员实现合理、公正、有序和自由的社会流动，包括社会成员从一个阶层或职业身份向另一个阶层或职业身份合理转变、从一个地域或居住地向另一个地域或居住地自由流动。

孙柏瑛：从体系建设到能力建设，揭示国家治理现代化之路

1996年世界银行一份名为《变革世界中的政府》研究报告，在多个发展中国家进行经验研究的基础上，提出的基本论点是面对当今纷纭复杂的环境，脆弱性的政府已经无力处置棘手的社会问题。一个有能力的政府是事关国家发展成败的决定性因素，重新认识政府的作用及其能力所在是目前国家建设必须面对的问题，建立能力框架（Capacity-Building Framework）成为政府的重要任务，即在一定价值观引导下，政府需要建构三个层次的能力：制度能力，组织管理能力和公职人员胜任力。

应对当下中国社会的问题，观察国际社会政府管理发展的趋势，政府亟待建立和完善的能力包括：在制度层面上有促进开放性与透明性制度、法治制度、促进利益表达与利益整合的制度、公共性资源分配、政府监管标准制度等；在组织管理层面上，发展战略管理能力、民众导向的公共服务能力、职位管理与责权合理配置能力、流程再造与精细化管理能力、联动协同与合作能力等；在公务员个人层面上，塑造公职人员基于公共性的认知能力和态度，提升其学习能力和业务工作技能。

于晓虹：推动第五个现代化的技术之维

“国家治理现代化”既涉及制度发展又包括能力建设。制度的现代化必以能力的现代化为展现，能力的现代化又需以制度的现代化为归宿。对于各个层级的政府，面对纷繁复杂的现代公共事务，是否能够处理得当，表现出充分的回应性与有效性，是汲取民众支持，获得充足合法性的关键。同时，政府绩效的提升，即表现为现代性的治理能力提升。

从制度建设到能力建构，并不能简单的一步到位，还需要有治理技术扣其两端，上承下续。进行精细的制度设计考量，完善各种实践技能与操作技术，正是治理技术研究的题中应有之意。就治理技术而言，那些沟通政府与社会、强化社会自身的各种技术、方法和工具即属于治理技术的范畴。对这些技术的全面研究、系统开发和广泛应用，即是推进国家治理现代化的主要路径。

责编/张潇爽 严俊 美编/李祥峰endprint