我国社会保险经办机构能力提升问题探索

2014-04-23中国人民大学劳动人事学院董尚雯

经济研究参考 2014年17期

中国人民大学劳动人事学院董尚雯

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”，“建立更加公平可持续的社会保障制度”。

社会保障作为国家抵御公民社会风险的制度体系，是民生一个重要的方面，是实现改善民生目标的主要途径和手段。2020年让人人享有基本生活保障，是国家义务、党的执政目标和政府责任，实现这一目标和责任必将对社会保险公共服务提出更大的需求。社保经办机构是服务型政府建设的执行机构，在改善民生过程中起着非常重要的作用。伴随中国社会保险制度的发展，社保机构在十年中成长起来，正在形成一个以各级社保机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障服务网络和组织体系。社保机构队伍是“中央重大决策的有力执行者、积极进取的创造者和自强不息、追求卓越的建设者。①《胡晓义副部长在2008年全国社保局长座谈会上的讲话》，2008年。对于社保经办机构能力建设和提升也日益被关注并应该得到更高度的重视。

一、社保经办机构能力提升的基本概念和平衡计分卡的基本理念

(一)社保经办机构和社保经办机构能力的基本概念。

广义上的社保经办机构应该包括社会保险、社会福利、社会求助、慈善事业在内的所有经办机构，如社会保险机构、民政机构、计划生育机构等。本文中的“社保经办机构”特指社会保险经办机构，它是社会保险费征收、管理和支付的责任主体。

社保经办能力，是指基于内部有效管理产生外部服务绩效。内部有效管理即指可进行数量考量的人财物成本和利用效率，可用经济性指标进行评价;外部服务绩效即指可进行质量考量的管理能力(对事)和服务能力(对人)，可用效率性、效用性和公平性指标进行评价。②中国社会保障论坛组委会:中国社会保障论坛第三届年会推介交流材料之三——《社会保险经办机构能力建设研究》，2008年。

(二)平衡计分卡的基本理念。

任何一个组织都有其使命、战略及价值创造模式，其价值创造模型是衡量战略达成的系统。目前在管理学领域非常著名的平衡计分卡就是提供了描述创造价值的战略框架。平衡计分卡框架有几个重要因素:财务业绩、客户价值的达成、内部流程、无形资产。这四个层面的目标连接为一条因果关系链，增强并使无形资产协调一致将改善流程业绩，进而驱动客户和股东成功。

平衡计分卡产生于20世纪90年代初期，是目前较为流行的一种全面的绩效管理体系与方法。它是由美国哈佛大学教授卡普兰和企业管理咨询师诺顿总结了12家业绩突出企业在绩效管理和战略实施方面的经验共同研究开发而成的，其前身是企业计分卡。其出现的标志是1992年1～2号《哈佛商业评论》中的文章:《平衡计分卡:驱动业绩的评价指标体系》。平衡计分卡绩效管理方法与其他绩效管理或评价方法相比，有相当大的突破，该理论及方法表达出多样的、相互联系的目标，从而将任务和决策转化成具体的、可以衡量的目标和指标。平衡计分卡由四部分构成:财务层面、客户层面、内部经营流程层面、学习与成长层面。

2004年之后平衡计分卡开始进入发展完善阶段，平衡计分卡与其他管理手段结合，大范围的引入到教育、医疗、政府公共服务等领域。这一时期，卡普兰和诺顿撰写了《战略地图——化无形资产为有形成果》，它标志着平衡计分卡的持续之旅，如果说，平衡计分卡中创造性地提出了“你不能衡量的就无法进行管理”，那么，在战略地图中，两位大师再一次创造性地提出了“描述战略、衡量战略和管理战略”这一严密的逻辑体系，其创新与贡献不亚于平衡计分卡。在《战略地图》一书中涉及的九个案例，其中只有三个是企业，其他的六个案例分别是:皇家加拿大骑警、经济发展管理司、英国国防部、富尔顿学区系统、波士顿歌剧团以及美国教育。可以看出，平衡计分卡已经在公共部门加以验证，成为公共管理的一个重要理念和工具。平衡计分卡的应用领域拓展，既是管理学发展的必然，也是社会对综合性绩效评价的需要，特别是在公共服务领域，政府对群众满意度看的非常重视，群众的维权意识、自我保护意识、对政府的行政监督意识都大幅提高，政府如果不关注群众，不加强自身建设，会逐渐失去公信力，逐渐远离群众，逐渐失去执政基础。

公共部门和非营利组织的价值创造框架与平衡计分卡描述的框架相似，但有所区别。公共部门和非营利组织成功的最终定义是实现他们使命的业绩。无论是哪个行业的企业都有一个相同的财务层面:增加股东价值。而公共部门和非营利组织跨越了一套宽泛各异的使命，因此必须分别定义他们的社会影响和高层目标。公共部门和非营利组织也是通过满足目标客户的需要来实现他们的使命。通过内部流程业绩组织创造成功，而无形资产(学习与成长)又是内部流程业绩的支柱。尽管受托人层面并非主要层面，却反映了主要支持者的目标，因为国家提供了资金支持。为了使财务支持者和客户满意，并与使命保持一致，公共部门和非营利组织必须创建一个以效率和效果为主题的战略框架。

在社保经办机构的平衡计分卡模型中，使命仍然位于最顶层，尽管有责任高效配置资金，但不是体系的最终目标，社保经办机构服务于更高的目标即受托人层面的目标。而战略也依然是平衡计分卡的核心，是有效的战略落地和执行的重要工具。同时，客户层面维度得以提升，这是与企业平衡计分卡的明显差异。从使命出发，社保经办机构更关注的是服务对象，而不是财务利益相关者，但实际上，没有财务维度，平衡计分卡也是不完整的，因为财务资源是满足客户需求的重要保证，但它可以在受托人层面予以体现。

因此，我国社保经办机构平衡计分卡模型的四个维度可以归结为:受托人层面、客户层面、内部流程层面以及学习与成长层面。

二、我国社保经办机构能力的现状

近二十年是中国社会保险事业迅速发展的二十年。伴随城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度为重点的社会保险制度的不断完善，社会保险经办机构也随之有了长足的发展，在保障社会保险制度运行中发挥了重要作用，取得了显著成绩。与此同时，也显示出了能力不足的现象。

(一)我国社保经办机构的数量和规模。

截至“十一五”期末，全国社会保险经办机构7635个，其中省级经办机构69个，地(市)级1032个，县(区)级6534个。人员编制136 572人，实有人员150 376人。

经办机构工作人员与参保人次比例为1∶6480。

(二)从价值创造层面评估社保经办机构能力的指标。

衡量一个组织是否达成战略目标需要一套评估体系，社保经办机构也不例外。根据公共部门和非营利组织价值创造的简单模型，需要先对我国社保经办机构的战略使命加以明确，在此基础上从受托人层面、客户层面、内部层面、学习与成长层面进行指标的设计。

1.我国社保经办机构的使命和战略。目前，建设城乡一体化社会保障体系的发展目标已经明确，社会保险的核心地位已经确定，一个覆盖全民的社会保障体系将在2020年以前完成，随着全面深化改革的不断深入，一个大社会保障管理体制(相关部门联席会议和统一预算制)和公共服务系统(集中派送机制)将应运而生。在2020年以前，完成“中央信息共享、省级统筹基金、社区服务窗口一卡通”的社会保险运营机制，创造公共服务体系中的优质窗口。①杨燕绥:《建设服务型政府与提高社保经办机构能力》——在中国社会保障论坛第三届年会上的发言，2008年。

笔者认为，我国社保经办机构的愿景可以归纳为:通过社保经办机构这个平台使我国服务型政府、社会保障理念、社会保障政策传导至全民;提供一流的社保经办服务，成为我国服务型政府乃至服务业的标杆。

2.基于使命和战略提炼的评估指标。基于社保经办机构对于公平性和经济性的要求，提炼指标见表1。

从客户的层面即参保企业和参保人希望社保经办机构能够达成哪些目标可以从服务质量和透明性标准两个指标进行延展。质量标准是指公共部门生产的公共产品和提供的公共服务(包括服务态度)是否让受众满意，即受众的满意程度。公共部门以受众为本的理念蕴含着让受众满意理应是公共部门及其人员追求的重要目标，公共部门追求质量即量大程度地追求受众满意。将质量确定为公共部门绩效评价的核心尺度具有划时代的意义。

表1 受托人层面指标

表2 客户层面指标

从内部流程的层面即为了保证国家和客户希望达成的目标，社保经办机构内部应该完善和执行哪些业务流程可以从效率和安全两个指标进行延展。效率关注投入与产出的比率关系，它是对组织过程的评价。①卓越:《公共部门绩效评价》，中国人民大学出版社2004年版。简单地说，社保经办机构所运营的无非是资金和信息，对这二者的安全性都是有非常高的要求的。安全标准从某种程度来说，亦可以属于质量标准的一部分。

从学习与成长的层面即为实现目标社保经办机构需要如何学习和提高可以从内控和人力资源管理两个指标进行延展。内控与人力咨询管理体系能够有力地保障内部流程的实现。

表3 内部流程层面指标

表4 学习与成长层面指标

(三)基于评估指标发现的我国社保经办机构能力方面的欠缺。

由于我国社会保险增长的态势，参保人数的增加使需求的主体发生了变化，预计社会保险服务需求在未来12年内将增长5～6倍;与此同时，个性化服务需求、一站式服务需求、一卡通服务需求及个人账户基金安全管理需求等服务方式的变化需求也对社保经办能力提出了新的要求，而相应的配套措施没有跟上。在这样的情况下，我国社保经办机构能力在现阶段显现出了不足之处。①中国社会保障论坛组委会:中国社会保障论坛第三届年会推介交流材料之三——《社会保险经办机构能力建设研究》，2008年。

1.从受托人层面来看。

社会保险覆盖面还不够，与2020年人人享受基本生活保障的目标还存在着相当的差距，在扩面相关法律和政策出台以后，社保机构将面对组织体制、运行机制、信息系统和人员素质等方面执行能力的挑战。

社会保险公共服务均等化还远未达到，尽管已经初步完成了城乡之间的统筹，但地区间、不同群体之间在享受社保公共服务上还存在着相当大的差异。

2.从客户层面来看。

机构定性不明确，形象不统一，公众识别度不高。

社会保险缴费不能一票征收，造成管理上的困扰。

未实现全国统筹，社会保险基金统筹和管理体制很不协调。

社保经办机构还未树立“公共服务”的理念，很多社保机构未正确树立服务意识和理念，缺乏对公共服务需求的分析和服务型政府工作模式的研究。

社保服务工作应对能力不足:长期依赖以参保单位为参保人提供服务，对服务型经办机构缺乏相应准备。

3.从内部流程层面来看。

因多种原因，总体管理与运行效率不高。

信息系统不兼容，数据的安全性、准确性和及时性都存在问题。

风险控制能力不足，社保基金潜在风险大，部分经办机构尤其是区县级经办机构内部的岗位操作职责过于集中，流程设计及业务处理过于简易、粗放，有的地区收付尚未分开，在基数核定、待遇审批等方面存在随意性，增加了管理隐患和管理风险。

4.从学习与成长层面来看。

人力资源数量严重不足，尽管我国社保机构服务的人头比与国际水平基本相当(1∶5000左右)，但是因为我国的社会保险正处于高速发展的时期，除了日常的社会保险业务外，还面临很多新政策、突发事件和个性需求，造成人均工作量超负荷且不均衡。

组织机构基本不支持以客户为导向的理念，目前的社保经办机构没有全面推广客户为导向的服务理念，组织机构设置也不是从客户角度出发而是从职能角度出发。

未搭建以能力素质为核心的人力资源管理体系，绩效管理和激励机制不到位，人力资源管理体系不到位，难以吸引、激励和保留核心人才。

三、我国社保经办机构能力提升的路径探索

(一)受托人层面。

受托人层面是国家整个社保体系可以采取的措施，可以围绕着扩面、理念研究与推广、统一化几个核心来进行:

1.进一步推进扩面工作，进一步扩大社会保险的覆盖面。

2.在理论和实践中积极探索社会保险服务均等化。根据公共服务均等化的要求，加大对于社会保险服务均等化研究的投入，梳理现状，提炼社会保险服务均等化的指标，以此为原则进行社保经办机构特别是基层服务平台的设置以及相关业务流程的设计。

(二)客户层面。

1.建立管理模式统一的社会保险经办机构。统筹地区社保机构对各级经办机构从人员、业务、财务、固定资产、信息平台等方面一管到底。

2.提高层次，社会保险基金统筹管理，强调信息和基金管理向中央集中，服务向社区终端派送。

(三)内部流程层面。

1.统一和完善社保信息系统，建立健全居民征信管理的数据库，统一社会保险信息系统，同时全国统筹也必须同步进行社保经办业务流程、评估体系、内控流程等的设计和改革，将其纳入到信息系统中，以免统筹后或流程优化后的重复建设。

2.标准化建设。标准化的主要目的是提高产品或服务质量、提高资源配置效率、实现最佳经济效益等，并通过修订标准，使对象事物不断循环、螺旋上升、持续改进。在统一的前提下，建立社会保险的基础标准、技术标准、管理标准、工作标准以及服务标准，对社会保险领域内重复性事物或概念进行规范，以定性形式(如文字描述)或以定量形式(如数据、图表)作出统一规定。

(四)学习与成长层面。

1.对社保机构人力资源投入产出模型进行研究:目前对此方面的研究主要是借鉴国际经验和相关公共服务的实践经验，在此基础上，对当前我国社保经办机构进行深入研究，整理我国社保经办机构的历史数据，探索我国社保经办机构人头配比人员/资金配比人员等人力资源投入产出模型，为今后的编制管理提供依据。

2.完善内部管理体系:完善以岗位—岗位能力素质模型为核心的内部人力资源管理体系，从岗位的工作内容出发，梳理岗位经办人员所需要的知识、技能、基本素质，围绕此核心进行各岗位具体绩效指标的设计、薪酬激励体系的设计、招募选拔标准的设置、培训体系和课程的设计、员工职业生涯发展通道的设计等。

3.在社保经办机构全面推广公共服务理念，认真研究公共服务需求和服务型政府理念、责任和功能，扭转重管理、轻服务的思想，强化内部管理效率，提高外部服务能力。

总而言之，我国社保经办机构能力提升问题是现在应该被提上日程的一个重要的问题，同时由于其历史背景和现状的复杂性，能力的提升也无法一蹴而就，而是应该有计划、有步骤地进行，笔者认为，一系列的措施中，“统一”是最急迫需要解决的问题，在统一的前提下，方可进行优化。由于时间和能力水平的限制，本文的内容相对简单粗放，特别是对指标的提炼还缺少严谨的论证和斟酌，这些将在日后的研究中加以深入探讨。

［1］《胡晓义副部长在2008年全国社保局长座谈会上的讲话》，2008年。

［2］中国社会保障论坛组委会:中国社会保障论坛第三届年会推介交流材料之三——《社会保险经办机构能力建设研究》，2008年。

［3］王语哲:《公共服务》，中国人事出版社2007年版。

［4］罗伯特·卡普兰、大卫·诺顿:《战略地图——化无形资产为有形成果》，广东经济出版社2005年版。

［5］杨燕绥:《建设服务型政府与提高社保经办机构能力》——在中国社会保障论坛第三届年会上的发言，2008年。

［6］卓越:《公共部门绩效评价》，中国人民大学出版社2004年版。

［7］欧文·E·休斯:《公共管理导论》，中国人民大学出版社2007年版。

［8］胡代霞、付奉义:《能力建设:社保经办机构的“必修课”》，载于《中国劳动保障》2005年第5期。

［9］陈宗利:《从分立到合一的路径选择——对提升社保经办机构能力的思考》，载于《中国劳动保障》2006年第7期。

［10］陈春兰、练文强:《电子政务建设的影响因素及建议》，载于《中国信息界》2006年第2期。

［11］李惠宁:《提高社会保险经办机构管理服务能力问题的探讨》，载于《决策管理》2007年第5期。

［12］吕洪魁、封会民:《改善环境提升经办能力——社会保险经办工作环境分析》，载于《中国劳动保障》2008年第5期。