简论当前全球养老保险制度发展的时代特征

刘巧红+龙玉其

摘 要：随着经济社会环境的变化，各国养老保险制度处于不断调整和完善之中。准确把握当前的时代背景是各国养老保险制度改革与完善的重要前提。当前各国养老保险制度的发展面临一些共同的时代特征：人口老龄化程度的日益严重给养老保险制度带来严峻挑战；经济全球化对各国养老保险制度的影响利弊并存；养老保险制度的区域性特征已经体现，但全球模式难以形成；劳动力市场的变化影响到养老保险制度的发展与改革；养老保险制度改革是一场持续而艰难的博弈。

关键词：养老保险；老龄化；全球化；养老金；劳动力市场；社会保障；人口结构；制度变革

中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）02-0087-05

养老保险是各国社会保障制度的核心内容之一，是实现“老有所养”目标的重要举措。随着经济社会的发展进步，尤其是工业化和全球化进程的加快，世界上大多数国家都建立了社会养老保险制度。由于各国国情的差异，政治体制、经济发展程度、文化历史传统等方面的不同，各国养老保险的制度模式、责任分担机制、待遇水平均有所差别。随着各国经济社会发展环境的变化，养老保险制度都在不断调整和改革之中。当前，世界各国养老保险制度的发展面临着一些共同的时代背景，准确把握当前的时代背景是各国养老保险制度改革与完善的重要前提。对世界养老保险制度发展时代背景的分析，也有利于为未来中国养老保险制度的发展提供参考。

一、人口老龄化程度的日益严重给养老保险制度带来严峻挑战

养老保险制度的发展与人口结构的变化密切相关，养老保险制度应该随着人口结构的变化而不断调整和完善。从全球范围来看，人口老龄化程度日益加重，在一些国家呈现快速发展之势。人口老龄化首先出现在一些发达国家，目前在部分发展中国家也已经出现。人口老龄化是死亡率、生育率降低和人口预期寿命延长的必然结果。从出生时的预期寿命来看，1960年至2007年间，一些国家的人口预期寿命得到了明显的延长，其中澳大利亚、比利时、法国、德国、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、葡萄牙、瑞士、土耳其等国已延长了10岁以上，经济合作与发展组织（OECD）国家的平均延长了10.6岁，部分发展中国家也得到了明显延长。各国老龄化的程度越来越深，全球最先进入老年型国家的是法国，在1865年65岁及以上人口所占比重已经超过7%，成为了世界上第一个老年型国家。OECD国家2007年65岁以上人口所占比重已经达到14.3%；其中日本达21.5%，德国为20.2%。而且，各国人口老龄化的速度在不断加快，65岁及以上老年人口从7%上升到14%所经历的时间，法国为115年，瑞典为85年，美国为65年，英国为45年，日本仅为26年[1]。日本的老龄化速度最快，65岁以上的人口从1995年的15%提高到了2005年的20%。

人口老龄化最直接的结果就是使得老年抚养比不断上升，养老压力不断增加。从OECD国家的老年抚养比来看，1950年大多数OECD国家的老年抚养比在0.1至0.2之间，波兰、韩国、土耳其、墨西哥等国的老年抚养比甚至低于0.1，仅爱尔兰在0.2以上。2005年有26个国家超过了0.2，其中德国、意大利和日本超过了0.3。根据OECD的预测，2030年将有16个国家的老年抚养比超过0.4，其中德国、芬兰、日本将超过0.5；到2050年，将有25个国家的老年抚养比超过0.4，其中奥地利、捷克、芬兰、法国、斯洛伐克超过0.5，德国、西班牙、希腊、意大利、波兰、葡萄牙将超过0.6，韩国将超过0.75，日本将超过0.8，这些国家将面临沉重的养老负担。

由上可见，人口老龄化在诸多国家已非常明显。解决“老有所养”的问题、保障老年人的晚年生活，成为未来各国经济社会发展过程中共同面临的重要任务与严峻挑战。如何解决这一问题，需要在加强资金投入的同时，加强养老保险制度的改革与完善。

二、经济全球化对各国养老保险制度的影响利弊并存

经济全球化是一种不可阻挡的趋势，国家之间人员、资金、技术、服务、货物等要素的交流越来越自由、越来越频繁，地区之间的交流与合作也越来越普遍。经济全球化促进了各国生产要素的合理配置、经济结构的优化，从而促进各国竞争力的提高。现代信息技术和交通、通讯技术的迅猛发展，为经济全球化提供了更加便利的条件，经济全球化的程度将越来越深、范围将越来越广。经济全球化是一把双刃剑，既给许多国家的发展带来了大量实惠，促进了国民经济的快速发展和国民生活水平的提高；又在很多方面带来了诸多问题，比如国家之间与地区之间发展的不平衡性、贸易保护主义、规则的不公平性、贸易冲突的增长、贫富差距的扩大等问题日益明显。

经济全球化对各国养老保险制度的影响也是利弊并存，既为养老保险制度的发展提供了机遇，也增加了养老保险制度建设的难度。

从机遇来看，主要表现为：一方面，经济全球化为养老保险制度建设提供了交流的机会和平台，有利于为各国养老保险制度建设提供更好的技术指导。由于科技进步、国际协议和政治自由化，信息手段和交通工具的全球网络化，为各国政府官员、专家学者甚至普通民众交流养老保险信息提供了便利，可以更加自由顺畅地探讨养老保险制度改革，交流改革经验，甚至提供改革援助，加强国家之间的合作，有利于从理论和技术层面指导各国养老保险制度建设。另一方面，经济全球化可以为养老保险制度的发展提供更好的经济保障。经济全球化通过市场化的方式配置各类资源，提高资源配置效率，提高各国经济竞争力，为养老保险制度的发展提供更好的物质基础、资金基础和人力资源保障。值得注意的是，并不是说经济越发展，民众获得的养老保险就一定越好，还取决于其他一些因素，比如政治因素、制度因素、政策因素等。

从挑战来看，主要表现为：第一，经济全球化给老年人带来了更大的风险。比如，一些国家一味追求竞争力（降低产品成本），而忽视了对环境的保护，生态环境不断恶化，增加了老年人的疾病风险；一些国家正在进行的工业化更是给人们带来越来越大的风险，使人们在年老时面临更大的生存风险、疾病风险；经济全球化在给人们带来各种便利的时候，也在一定程度上增加了人们的生活成本；经济全球化对人们的素质技能要求越来越高，使得一些老年人在竞争过程中处于劣势地位，相对普通劳动者而言，老年人的贫困率更高（见表1）。第二，经济全球化给养老保险基金管理与保值增值增加了难度。比如，各国经济发展的不确定性和相互关联性，给一些养老保险基金保值增值带来了极大的挑战。2008年下半年股票市场的巨大动荡给养老金制度造成了巨大冲击，当年OECD国家的养老基金收益平均下降了10%以上，其中爱尔兰的养老金几乎贬值了35%以上；美国和澳大利亚的养老金几乎蒸发了20%以上。从整体来看，在此次金融危机中，全球的养老金资产大量贬值，总资产从2007年底的34.77万亿美元下降到了2009年初的29.88万亿美元[2]。第三，随着经济全球化的逐步深入，国家之间、地区之间的人员往来更加频繁，增加了养老保险管理与服务的难度。第四，随着各国公民养老保险权利意识的日益增强，增加了各国养老保险制度建设的紧迫性和改革的复杂性。endprint

三、养老保险制度的区域性特征已经出现，但全球模式尚难形成

随着经济全球化程度的加深，各国养老保险的合作不断加深。尤其是在一些国际组织（主要包括世界银行、国际劳工组织、国际社会保障协会等机构）的努力下，养老保险的国际合作得到更好更快地推进。尽管养老保险制度的区域合作日益明显，制度的区域共性特征已经出现，但是，由于诸多条件的限制，养老保险的全球模式还难以形成。

从目前来看，随着各国交流与合作的深入，劳动力的跨国、跨地区流动日益频繁，国家之间本着平等、互惠、可转移的原则开展了社会保险的合作，签署了一系列的社会保障双边合作协议（见表2）。今后国家之间在社会保障方面的合作必将进一步深入，各国签署的双边协议将越来越多。国家之间的收入转移也逐渐增多，比如国家之间的相互援助，各种自愿援助组织的援助，甚至个人的跨国援助等也会呈加大之势。

表2 部分国家签订社会保障双边协议的情况

资料来源：各国社会保险相关网站和Portability Regimes of Pension and Health Care Benefits for International Migrants：An Analysis of Issues and Good Practices.By Robert Holzmann， Johannes Koettl， and Taras Chernetsky，May 2005；王延中，魏岸岸.中国社会保障的国际化发展问题[A].陈佳贵，王延中.中国社会保障绿皮书No.4[C].社会科学文献出版社，2010：255.

由于各国社会保障合作不断加强，在相近的政治、经济、文化、地域等因素的作用下，国家之间和地区之间的养老保险合作进一步深入，一些国家和地区之间养老保险模式的共性特征已经出现，形成了具有区域特征的几种养老保险模式。根据艾斯平·安德森的划分，可以将全球各国的养老保险模式分为盎格鲁—撒克逊模式（主要包括美国、加拿大、澳大利亚等国）、欧洲大陆模式（主要包括德国、法国、奥地利、意大利等国）、斯堪的纳维亚模式（主要包括瑞典、挪威、丹麦、芬兰等国）[3]。除此之外，还有拉美模式、东亚模式、东欧模式等。这些模式虽然并不是完全相同的制度安排，但在一定程度上体现了一些共性特征。

尽管养老保险的区域共性已经有所体现，但要形成一个全球统一模式还存在较大的难度。要形成一个全球统一的养老保险模式，需要具备诸多要素，比如社会化大生产、压力集团、基本社会价值认同、中央政府和专业化管理机构等。这些要素虽然在国家层面已经具备，但在全球范围内还不完全具备。首先，也是最为核心的是，缺乏一个全球范围内的世界政府，缺少一个全球范围内的转移支付机制，这也是一个难以实现的愿望。虽然经济全球化逐步深入，产品、资本、服务、人员大量跨越国界流动的速度正在加快，但主权国家的政府功能继续受到国际政治秩序的限制，社会权威仍然是国家化的，支配资源、调节收入的功能仍然局限在传统的国家疆界之内。即使是在一体化程度最高的区域组织欧洲联盟，位于布鲁塞尔的欧盟委员会也没有能力像主权国家的政府那样，通过普遍税收进行大规模的社会再分配。其次，目前还缺乏全人类的共同价值标准，世界政治在很大程度上仍然是国家性、区域性和地缘性的。再次，在全球范围内也不存在强有力的提供社会服务的专业化网络，专业化国际组织和非政府组织尽管一些国际性非政府组织正在扩大在全球的工作和服务对象，但它们的功能领域十分有限，基本停留在解危、扶贫、济困等补救性的工作范畴内[4]。

由此可见，养老保险的全球模式暂时还难以形成。在全球化的背景下，存在着养老保险制度国际化的需求，在全球模式难以形成的背景下，需要加强国家之间、区域之间养老保险的合作，需要发挥相关国际组织（比如联合国）的协调、沟通、指导作用。

四、劳动力市场的变化影响到养老保险制度的发展与改革

劳动力市场的变化与养老保险制度的发展息息相关。随着各国工业化、城市化、信息化进程的加快和全球化程度的加深，很多国家的劳动力市场发生了巨大变化，并对养老保险制度的发展与改革产生了重要影响，主要表现在以下几个方面：

一是随着人口老龄化程度的加深，劳动人口相对减少。人口结构的这一特点，增加了养老保险的需求，给劳动人口带来了沉重的养老压力。如前所述，老年抚养比不断上升给各国政府带来了巨大的压力，随着人口老龄化的日益严重，一些国家的养老金支出不断增长。养老保险制度的发展与改革必须始终与人口结构相适应，在与经济社会发展良性互动的过程中更好地保障老年人的各类需求。

二是就业形式的多样化。随着市场化、工业化、城镇化进程的加快，劳动分工日益专业化，各种形式的就业不断出现，除了全日制就业和正规就业外，还存在大量的非全日制就业和非正规就业。在正规就业人员还没有全部纳入政府养老保险范围的情况下，大量非正规就业人员由于就业的不稳定性和劳动关系的欠规范性，其养老保险更是成为问题，这是未来各国养老保险发展与改革的一个重要任务和难题。

三是老年劳动参与率的下降直接影响到养老保险的需求与供给。1960-1985年间，主要发达国家的老年男性劳动力退出劳动力市场的比例迅速增长，导致55-64岁男性劳动力的劳动参与率迅速下滑，普遍从1960-1962年的80%-90%下降到50%-70%[5]；90年代中期，比利时、意大利、法国和芬兰60-64岁群体的劳动力参与率低于20%，德国、西班牙和美国分别降低到35%、40%和53%[6]。劳动参与率的下降，使得养老保险的供给减少、需求相对增加；在一些国家就业不景气的情况下更是导致了大量的提前退休或者失业，也影响到养老保险的需求与供给。

四是劳动力的流动不断加快。自由流动既是人的权利，也是国家发展的需要。劳动力流动的加快是市场化与全球化背景下的必然现象，不仅国家内部的劳动力流动在加快，国家之间的劳动力流动也在加快[7]。未来各国养老保险制度的发展与改革，需要适应劳动力流动加快的趋势，建立与之相适应的养老保险制度。endprint

五、世界养老保险制度改革：持续而艰难的博弈

随着各国人口与经济社会环境的变化，养老保险制度的改革也在持续进行，尤其是20世纪70年代之后，各国养老保险制度的改革更加频繁，改革的措施更加多样化。各国养老保险制度改革的主要目标是追求养老保险制度财务的可持续性，追求养老保险制度与经济社会发展的动态适应。

世界是不断变化的，养老保险制度改革是持续进行的，也是没有止境的。养老保险制度涉及到不同主体之间的复杂关系，对国家而言，为国民提供适当的养老保险，保障国民的基本生活，让国民分享发展的成果，是国家应尽的职责；对个人而言，养老保险既是权利，也是义务，个人既可以根据相关的法律从国家获得养老保险支持，也需要履行适当的责任。养老保险制度还与相关组织密切关联，比如单位、工会、老年团体、政党。以政党为例，老年人作为一个重要的群体，对不同政党及其养老保险政策产生重要影响。根据有关调查，年龄越高，对养老保险制度的重视的比例越高，60岁一代的人比例最高，达到57%，50岁一代的人为53%，20岁一代为27%。日本《朝日新闻》的调查表明，在2004年日本参议院议员选举中，在对政府养老金政策的评价中，“评价较高”的选项中有78%的选民是本着对养老金的高度重视去投票的[8]。

养老保险制度的改革意味着不同主体之间利益格局的调整，改革具有较高的敏感性，往往具有较大的难度。随着公民权利意识的不断提高和经济社会的不断发展，养老保险需求也在不断增加，在这种情况下，就更应该协调好不同主体之间的关系，制定完善的改革方案，减少改革的阻力。

参考文献：

[1]熊必俊.老龄经济学[M].北京：中国社会出版社，2009：15.

[2]郑秉文.金融危机对全球养老资产的冲击及对中国养老资产投资体制的挑战[J].国际经济评论，2009（9）：5-29.

[3]安德森.福利资本主义的三个世界[M].郑秉文，译.北京：法律出版社，2003：6-35.

[4]周 弘.社会保障制度能否全球化[J].世界经济，2002（8）：73-80.

[5]张士斌.劳动力市场变化与中国社会养老保险制度改革——基于对养老保险制度的历史考察[J].经济社会体制，2010（2）：123-130.

[6]周 弘.社会保障制度国际比较[M].北京：中国劳动保险出版社，2010：103.

[7]联合国开发计划署.2009年人类发展报告[M].北京：中国财政经济出版社，2009：9-12.

[8]甘 峰.日本养老金危机与政党走势——以2003-2007年国会选举为视角[J].东北亚论坛[J]，2007（6）：64-65.

责任编辑 莫仲宁endprint