地方政府作用金融方式的演变

张树忠 张萌

摘要：改革开放以来，中央政府不断推进向地方分权的改革，给予地方政府部分的政策制定权。与此相适应，中央在金融体制上也做出了较大的调整，恢复了中国银行、中国农业银行和中国建设银行，同时还单独成立中国工商银行，而且四大国有银行地方分支机构高管的任命权都掌握在地方政府手中。同时，地方政府获取资金的重心从土地财政和招商引资逐渐变为金融市场融资。地方政府作用金融的方式也发生了很大的变化。先后经历了用行政手段攫取金融→改善金融生态→做大做强金融产业→推动金融创新突破中央规制的演进。这些阶段的产生与我国金融分权模式的演变是分不开的。

关键词：金融生态环境，金融创新，地方政府

中图分类号：D912文献标识码： A

一、攫取金融资源

在20世纪90年代前期，金融资源财政化。地方政府将金融视为本地经济发展的工具而加以滥用，极度关心金融的资金供给能力，甚至直接以行政命令方式对金融机构的经营进行干预，迫使金融机构为指定企业融资。银行功能被财政化。

与此同时，地方政府还利用国有银行体系行政分权管理体制的制度缺陷，依靠自身的影响力和地缘优势，从国有银行分支机构中攫取了大量金融资源。

1、攫取金融资源建设基础设施

地方政府在经济发展的过程中都很重视基础设施建设并不断加大在基础设施建设上的投入。基础设施建设具有三个特点：一是投资规模大；二是投资的时间集中性；三是受益的时间跨代性。因此，建设基础设施的融资方法就成为地方政府首要考虑的问题。

分税制改革之后，中央把部分投资权、税收权下放给了地方政府。权力的下放伴随着责任的下移，地方政府不仅需要负责当地投资项目所需资金，而且一些中央投资项目也需要地方给予一定比例资金配合。随着地方投资规模的逐年扩张，资金需求越来越大，而财政收入中用于投资的份额又是有上限的，难以满足巨额的投资需求。近年来，地方财政收入和支出之间缺口越来越大，2009年缺口已占到地方财政收入的86%。地方政府一方面入不敷出，另一方面《预算法》又不允许地方政府发债，不允许地方政府搞财政赤字，于是地方政府只好通过融资来弥补资金的不足。国有银行成为地方政府攫取资金的对象。

2、帮助企业逃避金融责任

1994年国家全面实行分税制改革，由此产生了地方政府“GDP竞争”。为了实现本区域内经济的快速增长，地方政府利用自身的优势帮助其区域内的企业贷款、上市。但是这种“帮助”并非良性。

地方政府依照建设基础设施的做法，通过行政手段强制银行贷款给企业，并帮助其偷逃税，但随着银行业法律的完善，地方政府无法再强迫银行获取直接融资，于是，地方政府转向证券市场，通过间接融资的方式帮助企业获取资金。

在20世纪80年代末和90年代初期，国有企业开始陷入困境。地方政府出于维持产出的需要，对国有企业大力扶持。地方政府认为国有企业的困难在于资金，而没有考虑产权改革的问题。1992年起，邓小平南巡讲话以后，股份制和股票市场得到了官方的正式承认，因此，地方政府通过对一部分国有企业进行股份制改造，有意识地组织股票市场为国有企业筹集资金、解脱困境。这是政府首次利用二级市场来为国有企业筹资，攫取金融资源。

由于国有企业上市是政府行为，因此在不成熟的股票市场初期，从一开始就注定了这是国有企业的又一次免费午餐，也是政府制度变迁中又一次试错的开始。通过股票市场，1992年的筹款额达到50亿元，超过了此前历年累计的筹资额，并在1997年达到了近1300亿元，到1999年6月底的累计筹资额达到3800多亿元。上市公司从1992年前的10多家增加到1999年6月底的近900家，股票市值也在短短的几年中达到了高峰时的30000多亿元。作为决策者的政府出于自身的效用考虑介入了股票市场的发展，通过一系列的强制性制度供给，使得股票市场进入了新的发展时期，在这一段时期，股票市场迅速扩容、规模不断壮大。二、 改善金融生态

1、改善金融生态需要地方政府的大力支持

金融是现代经济的核心，也是经济运行的晴雨表。地方的发展在很大程度上取决于金融生态。金融生态环境是区域经济发展的基础和前提，金融生态环境的好坏直接影响着区域经济发展水平的高低。金融生态环境包括经济、社会、文化、法律等诸多相互作用、相互制约的因素，涉及行政、司法、银行、企业等众多部门，这就决定了金融生态环境建设需要多个部门和全社会的共同努力，需要财政、税务、工商、公检法、金融部门、新闻宣传等各部门齐抓共管。现阶段，地方政府担负着组织和推动经济社会发展的重要职责，作为现代经济的核心——金融是地方政府必须关注而且需要积极推进的一项重要工作；同时，要把上述部门和单位有效地组织起来，全社会共同打造良好的金融生态环境。地方政府越来越表现出在组织力、号召力和管理能力上的许多优越性。

2、河南省改善金融生态的现状

近年，河南针对中小企业普遍存在的融资难、担保难、贷款难问题，着力加强中小企业信用担保体系建设，信用担保机构发展较快。截至 2009年月底，全省已设立各类担保机构549家，其中由政府出资参股的政策性担保公司166家，累计为中小企业提供了27404笔融资担保业务，担保额52764亿元。然而从总体来看，全省信用中介服务行业发展还处于起步阶段，除信用担保机构外，诸如资信评估公司、信用咨询公司等中介机构发展滞后，并且由于缺乏明确的管理办法、执业标准以及完整的信用调查和评价体系，使整个行业不同程度地存在着市场规模小、经营分散、业务发展缓慢等问题，行业整体水平不高。

随着改革进程的不断深化，河南的金融法律制度不断完善，法制环境得到逐步的优化。但是，按照新形势下金融发展以及金融生态建设的要求，一些深层次的法律制度问题还没有得到根本解决。如规范信用行为的法律制度不健全，尤其是对失信行为惩戒的法律制度不健全；对中介机构法律监督力度不够，使得会计、审计、公证等中介机构不能发挥自身的监督作用；应对金融创新浪潮和金融危机的金融监管法律制度尚未建立；如何从法律制度上避免行政对金融业务的不恰当干预等等。

三、做大做强金融产业

构建金融中心早已成为我国多个城市的追求，上海在20世纪90年代初就提出了国际金融中心的建设目标。在全球化浪潮中，世界范围内的产业结构重构和产业全球转移如火如荼。大型商业跨国公司纷纷在金融发达的地区设立分支机构，为了招商引资，地方政府帮助其区域内的金融产业做大做强，金融产业的发展成为不可忽视的问题。

1、中国四大经济区金融产业集聚现状

我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部地区的金融产业集聚率逐年递增，而中部地区和东北区地则是逐年递减，西部地区从1993年到2002年逐年递减，从2002年到2004年逐年递增。

这说明随着市场配置资源改革的发展，地区金融集聚水平逐步提高。在地区上，由于东部地区经济发达，经济部门对资金的需求强烈，资金的边际生产力高，区域规模收益递增的程度很高，因而资金等金融资源倾向于流向东部地区。而东北及中西部地区金融资源大量流出，金融资源空间集聚的黑洞效应明显，中央政府、地方政府投入到中西部的大量资金通过各种渠道回流到东部地区。

2、河南省金融产业发展

截至2008年末，河南省全省共有政策性银行省分行2家，国有商业银行省分行5家，股份制商业银行郑州分行7家，信托公司2家，财务公司3家，邮政储蓄银行1家，外资银行1家，资产管理公司郑州办事处4家；全省共有证券公司1家，证券营业部 80 家；商品交易所1家，期货公司4家、期货公司营业部56家；保险公司40家、各类保险分支机构4717个，保险专业中介机构332家；产权交易机构20家；会计师、律师、资产评估机构共11家，投资咨询机构2家。根据以上统计，河南省已经初步形成了较完备的金融机构组织体系，不仅数量上较多，而且种类丰富，基本涵盖了金融业的各个方面。河南省金融产业的发展对于推动中原地区乃至全国金融产业的发展起到了积极的作用。

四、 推动金融创新突破中央规制的演进

1、地方政府金融创新现状

近年来，我国的金融创新风起云涌，各种新的金融产品、金融服务层出不穷，广泛而丰富的创新活动，对支持经济增长、服务企业和个人的需求发挥了很大的作用。各地政府也纷纷拿出土地、资金等建设金融园区，并引进人才、金融机构，用实际行动来支持金融创新，有的开放民间金融试点，有的筹划各类创投和股权投资基金，有的鼓励中小企业IPO上市，有的备战新三板扩容。但是，这对绝大多数中小企业尤其是小微企业来说仍是可望而不可及。金融创新应急中小企业之所急、想中小企业之所想。

金融渠道创新并不是一挥而就。与传统渠道相同，金融渠道首先要有市场价值，为产品销售搭建平台；与传统渠道不同的是，金融交易的特殊性要求金融渠道要具备功能性。这一功能性要求金融渠道不仅仅是客户的渠道，也是金融产品所需条件的渠道。金融渠道必须要有鉴别融资真实性、借款人还款能力、还款来源等功能。

2、金融创新过程中出现的问题

然而，现阶段我国对于金融创新的政府主导力很强，造成了金融市场的自由性不够强，金融创新工具的种类被限制，金融创新的管制发展滞后，政府是推动金融创新的主导力量，金融创新的政策、创新的步伐都无法逃离政府权力的干涉，直到现在，我国的金融领域中国有资本仍占据绝对的主导地位，四大银行改制后仍由国家主导控股，政府对经济运行和金融创新活动有着极强的控制力。强制性的创新虽然能够在一定程度上减少金融创新成本，但却造成了创新供需的不平衡，扼制了微观金融主体创新的主动性和积极性，即使微观主体发现潜在获利机会准备自行推出金融创新产品，也要经过层层政府审批，由此导致了我国金融创新结构极不平衡，衍生工具很少，组合工具基本没有。具体表现为：

（1）自主研发少

我国超过80%的金融创新产品来源于对国外产品简单、形式性的模仿，自主创新不足20%，引入国外创新品种，虽然可在短期内节省创新成本，避免自主创新风险，但机械克隆国外产品不一定适合国情需要，比如信用卡的引进不仅增加了成本和风险，而且造成了浪费。

（2）产品层次较低

我国的原创金融产品只限于内部职工股权证、法人股权证、B种股票等少数产品，大多来自于对传统业务的组合和改进，真正涉及先进技术的深层次创新很少，创新层次低。

（3）专业化产品不足

我国金融创新产品尤其是衍生产品品种单一，不能适应市场需求，我国曾试点推出外汇期货、股指期货、国债期货和认股权证交易，都以失败告终。现有的创新产品趋于大众化，专业化、个性化产品很少，多数产品缺乏对市场客户的细分，不能满足市场经济环境下不同客户群体的需求。

我国的金融市场、金融产品、监管体制创新大多借鉴国外的金融发展历程，经过适当变化以适应我国国情，我国监管体制与美国相似，都实行分业监管体制，即各行业由不同的监管机构负责，存在的问题也与美国相像，由于各机构监管工作孤立，无法全面系统掌握金融机构经营的整体情况，容易造成监管重叠和监管真空。

3、地方政度金融创新的突破点选择

地方政府金融创新与发展的突破点的选择必须建立在中国金融改革开放的基础之上，必须与中国金融改革的大势相契合，以避免改革的阻力加大或者改革的成果很快成为进一步改革的对象。中国金融改革大的方向是市场化，包括利率市场化、汇率自由化和资本项目下的可兑换。但是，区域性金融创新需要把握的更为直接的趋势有以下几个方面：

（1） 直接融资的比重大幅提升。直接融资是中国金融结构的短板，无论是居民财产性收入增长的需要，还是中国产业升级和经济结构调整的迫切性，都要求这一领域发生巨变。

（2） 新兴金融机构、产品和工具不断涌现。市场经济是多元的，对应的金融需求也一定是多样性、多层次，同质金融模式将不断分化，新的包括消费性金融在内的服务会大量涌现。

（3） 金融相关服务业发展加快。以往，金融交易费用多由政府、金融和企业承担，放大了社会成本，提高效率需要市场分工更加细化，金融分工细化与混业经营并不矛盾。

（4） 民营资本进入金融体系成为必然。强化金融的市场配置资源功能的重要途径是放宽市场准入，金融垄断会被不断打破，民营资本进入是金融市场化改革的大势所趋。

（5）多层次金融监管的可行性显现。分析以往和当前部分地区类金融中介产生风险的原因，可以轻易得出监管没能及时跟上的结论。把包括社区金融机构市场准入在内的监管权限下放于地方政府，既符合权责相等的监管理念，又可通过激励相容的效应释放，大大促进我国小微金融地发展，进而完善我国的金融结构。

参考文献：

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