海南天然林资源变动及管理路径实现

●邓须军岳上植

海南天然林资源变动及管理路径实现

●邓须军1,2岳上植1

天然林在森林资源、生态环境和林产品生产中发挥着主导的作用，是实现社会和经济可持续发展的物质基础，也是国土保安的重要生态屏障。自天然林资源保护工程实施以来，已取得了举世瞩目的成就，但在天然林保护和管理过程中，还存在一系列变动因素。文章根据海南天然林资源的变动状况，分析其影响天然林资源变动的因素，并就如何实现海南天然林资源的有效管理提供路径。

海南 天然林 管理 路径

一、绪论

天然林资源对遏制生态环境变化、保护生物多样性及保持农业生产的稳定性具有重要作用，对我国的生态环境建设和林业可持续发展将产生深远的影响。天然林保护工程的实施给各地政府及企业注入了生机和活力，但同时也带来了一些新情况和新问题，对森林资源的监督管理工作提出了更高的要求。如何平衡地方经济发展与天然林保护，这也是绝大部分欠发达地区所考虑的问题。海南是典型的欠发达地区，建国以来，过度地开采热带林木，使得天然林资源受到了极大的破坏。上世纪90年代，因地方经济发展的需要，天然橡胶林和纸浆林出现了大规模的增长，逐渐成为海南农业经济的支柱产业，规模扩张进一步导致了天然林资源的破坏，天然林的保有数量也出现了下降。

二、天然林资源存在的意义

目前，整个林业系统处于资源危机和经济危困时期，因为人们长期受依赖木材思想观念影响，倾向于眼前利益和局部利益的获取，直接影响到天然林资源的稳定。保护和发展天然林就是意味着保护和发展了林业产业经济发展的物质条件，维护了人类自身的生存和发展。对森林资源不断强化管理和监督，就能从根本上遏制非正常性森林资源消耗，使森林资源永续利用，林业生产走向良性循环，为林业改革和发展创造条件。

天然林业体系发展的好坏会直接影响到生态和气候环境，以至于影响到经济社会的稳定发展。海南四面环海、中高周低、属热带季风气候、生态环境脆弱的岛屿。天然林主要集中于中部市县，在天然林保存较好的五十年前，海南天然林对涵养水源起到举足轻重的作用。20世纪末，海南部分山区出现河流水量减少及枯竭的现象，主要原因是由于上游天然林的破坏，涵养水份的能力下降所导致。

天然林在海南的生物资源多样性和调节气候方面也起到重要作用。海南生物物种种类及特有类群均居全国前列，堪称全国乃至世界的天然基因库。近几十年间，海南共有200多个物种濒临灭绝，如海南油杉、陆均松、海南大风子、紫荆木、鸡毛松、薄叶三尖杉和水椰等；至少有6种植物绝迹，如海南裸实和霉草等。海南362种鸟类中，有100多种已难觅踪迹，许多原常见的物种现已成为珍稀、濒危物种①。2005年海南出现了有史以来最严重的干旱气候，为海南天然林保护提出了警告，之后省委省政府把对破坏天然林的纸浆林项目关注转移到海防林和天然林方面。

三、海南天然林的变化

海南省地处热带北缘，是我国两大热带雨林之一。历史上，海南岛的腹地覆盖着郁郁葱葱的热带原始雨林。海南省天然林资源保护历经坎坷，先后遭遇四次大的砍伐：一是上世纪五六十年代，由于国家战略需要，农垦大面积砍伐天然林改种橡胶；二是上世纪七八十年代，山区群众刀耕火种，烧山狩猎，毁坏天然林种木薯、山兰；三是上世纪90年代以来，少数企业投入林业，毁坏天然林种芒果、槟榔、松树、马占相思等；四是上世纪末至2003年，毁坏天然林种橡胶、槟榔、绿橙等②。

由于以前人们对林业的发展认识不明确，对热带原始雨林进行掠夺性的砍伐，使海南岛的天然林覆盖率从1950年的35.5%下降到1986年的8.7%。尤其是从1958年起，为了满足国家对木材的需求，相继建立了尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山等以木材采伐为主的森工企业,为国家输送了大批的木材。1979年，天然林面积锐减至35万公顷，覆盖率下降至11.2%③。相关部门只顾经济效益，忽视了生态效益，造成水土流失、土地沙漠化、动植物锐减、生态环境遭到破坏。

1980年，国务院为海南制定了“保护、恢复与发展并重”林业方针，提出建设“两个体系”和“一个基地”，即“热带天然林体系、防护林体系和速生丰产林用材林基地”，相继实施了实现宜林荒山荒地造林绿化目标，加快了海南省林业的发展步伐。1994年，海南省全面停止了对天然林的采伐。到1996年止，全省建立起陆地自然保护区44个以及对天然林采取封山育林政策以促进恢复。从1994年起，海南省的天然林进入一个休养生息的关键阶段。

为了使海南省现有的热带天然林得到更好的保护和恢复，有关部门在尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山等11个国有林区实施天然林保护工程的基础上，有关部门将琼中、保亭、三亚、东方、乐东、白沙、陵水等七个市县具有特殊生态功能及保护价值的天然林列入全国重点实施保护地区。截至2010年，全省有林面积3108万亩（其中天然林989万亩、人工林1828万亩、灌木林291万亩），森林蓄积量达1.25亿立方米，森林覆盖率60.2%④。

四、海南天然林资源变化原因分析

海南的天然林保护工程始于2000年，天保工程区取得森林资源增长、生态环境改善、职工生活保障、林区和谐稳定的显著成效，海南天然林也有11个国有林区被列入重点保护区，到2010年天然林面积达到了989万亩。在建设过程中，因为地方政府、领导及林区农户观念淡薄，对森林资源的保护管理缺乏应有的认识，以及短期利益的追求，影响到海南天然林资源的变化。

1.经济林的渗透与扩张。林地流失的现象主要出现在村屯较多的林场，比如说琼中县、白沙县、乐东县等地方。据了解，琼中县的天然林面积居全省之首，但每年都有0.5%的天然林不可避免的流失掉。由于利益的驱使，以及国家和地方政策的导向，海南人工经济林的建设速度较快。2005年海南种植天然橡胶面积达到393011公顷，到2011年达到501358公顷，面积比2005年增加了27.57%。浆纸林、天然橡胶林等人工林的扩张以及其他人为活动，是造成海南热带天然林面积下降的主要因素，其中，纸浆人工林的发展与扩张是中部山地生态区中海拔300米以上的热带天然林资源减少的主要原因，导致了13.02%的热带天然林被转换。

2.建设及管理资金不足。天保工程资金有商品林建设资金、公益林建设资金；有用于营林生产和资源管护的资金，也有用于事业性补助的资金；用于营林生产项目的有人工造林资金、森林抚育资金，用于森林保护项目的有封山育林资金。由于天保工程资金管理办法滞后，使个别林业局在年底在没有完成具体工作量的情况下，对其资金予以决算，用天保工程部分资金置换育林基金，或将剩余资金结转挂帐或全部挂帐。天然林资源保护二期工程建设在10年里预计投入16.18亿元，年均为1.618亿元，资金主要用于森林资源管护、建设林区、幼林抚育和安置职工等，对于整个海南省的天然林保护工作而言，资金还是远远不足的。

3.林区人员配置不到位。监督管理机构的人员配备、工资的晋升、子女的就业、生活的福利等都受制于管理企业。由于体制上的弊端，导致了监督管理人员工作起来信心不足，积极性不高，顾虑重重，放不开手脚，仅局限于提建议、无处罚的所谓“软监督”。对管理企业在森林资源管理上存在和出现的问题，没有充分发挥真正的监督管理作用。

目前，天然林11个林区有近万名员工，但有28.3%的下岗员工。比如说尖峰岭是海南省最大的森工企业，职工数将近5000人，大大超过了其他10个林区的总和，但还有38.5%的下岗率。森工企业的下岗率高，内部管理结构不合理，才导致大量人员闲置。员工的素质普遍较低，技术人员缺乏，管理人员配置不合理现象较为普遍。

4.森工企业政企不分成为束缚。森工企业政企不分的现象由来已久。天然林资源管理上具有双重职能，一方面具有生产经营的职能，一方面具有保护管理职能，造成了天然林的所有权与经营权不分，使资源利用和资源保护的矛盾难以处理，不利于保护国有森工企业一直承担本应由政府承担的职能（文教卫生、公检法司等），每年需要支出大量的费用，严重束缚了森工企业的发展。

五、管理路径实现

在天然林的管理中，无论是资金使用不善，还是林区的管理有漏洞，或是制度、办法的实施率不高，以及森工企业政企不分导致不利于工作开展，究其原因，主要是因为天保工程是个复杂的系统工作，准备不够充分，相应的措施还不是非常完善。为了促使天然林的有效管理，防止天然林的进一步流失，应该从以下几个方面加强。

1.天然林工程保护资金投入与管理。为了保证天然林保护的管理工作更顺利地实施，保障管理人员的稳定性，相关部门应当多向国家争取资金。虽然海南天然林重点保护区对于全国其他的保护区来说是规模较小，但是海南省的热带雨林体系是中国少有的，所以适当申请专项资金，用于热带天然林的保护与管理。地方政府也要意识到天然林的重要性，一方面不能擅自把国家拨下来的专用资金另做他用，另一方面要配套地方财政资金，最大程度上保证天然林管理资金的需要。资金的管理还是可以照先前一样分类使用，但要定期做财务的考察，以免护林资金无故流失。

2.平衡经济收益和天然林保护的政策导向。海南省是全国最早停止对天然林的采伐的省份，至今也有20多年，虽然也颇见成效，但还需要进一步完善管理。由于政策的导向作用，天然橡胶、桉树林生产、国际旅游岛中森林旅游的建设以及地产开发等对天然林资源都产生了很大的影响，导致天然林资源数量出现了不同程度的流失。应根据现实管理中出现的问题，制定出新的具有针对性和可操作性的政策，完善天然林的管理。

3.实现天然林管理机构的优化。天然林管理队伍本身就是高层次的管理，不断加强管理队伍自身的建设，提高管理队伍的整体水平。管理结构需要严谨的重新布置，每个林区高层管理需占5%，技术人员占5%，中级管理人员占30%，普通管理人员占60%的比例。其中普通管理人员占的数量较大，可以分为两部分，一部分是外招具备一定素质的人员，另外一部分是在当地具备一定知识水平的村民。因为林区的管理比较复杂，招收一定数量的当地居民便于管理，能安民心。当然，为防止人员流失，对外来人员就必须提高其的待遇，尤其是高层管理人员和技术人员。应定期、定向对普通管理人员进行一系列的培训，提高他们的政策水平和业务水平。

4.实行以产权为核心的公司化管理。政企职能不分，社会负担沉重是制约管理工作发展的主要障碍。结合天然林保护二期工程的契机，尽快解决困扰林区管理的问题。天保工程具有双重性职能——经营性职能和保护性职能。应该把这个两个职能分开，经营性部分实行市场化运作，而非经营性部分实行事业化管理。对经营性业务，可以明晰其产权，建立相应的林业公司，实现公司化管理。

注释：

①海南国土环境资源厅.生物多样性保护报告

②陈祖洪.海南天然林破坏十分严重[J].绿色视野.2007.1

③中华人民共和国林业部.全国林业统计资料.中国林业出版社，2010

④数据资料来源于海南省林业厅

[1]国家林业局.中国林业统计年鉴[M].中国林业出版社，2011：31-34

[2]海南统计局.海南统计年鉴[M].中国经济出版社，2012：3-6

[3]周生贤.中国可持续发展林业战略研究调研报告（上）[M].中国林业出版社，2002：43-47

[4]张裕山.海南森林资源现状及林业发展的思路[J].热带林业，2007.1：4-6

[5]陈祖洪.海南天然林破坏十分严重[J].绿色视野，2007.1：4-6

[6]许涵.海南尖峰岭热带天然林物种多样性时空变化规律研究[D].中国林业科学研究院，2010：36-37

（作者单位：1.东北林业大学经济与管理学院 黑龙江哈尔滨 150080；2.海南大学经济与管理学院 海南海口 570228）

（责编：若佳）

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