税收风险管控工作的研究

●汪朝晖 夏祖勤 孙全友

税收风险管控工作的研究

●汪朝晖 夏祖勤 孙全友

税收风险管理是现代国际税收管理的趋势与潮流，是我国深化税收征管改革的方向。目前，我国的税收风险管理工作还处在起步阶段，税收风险管理的理念、方法、税收风险的流程化管理、基础数据质量、税收风险分析监控及应用技术开发、税收风险的差别化有效应对等方面，尚存在许多瓶颈需要破解，很多难题需要积极探索和研究解决。文章对此进行了分析探讨。

税收风险 管控 探讨 研究

一、税收风险管理在我国的发展历程

我国开展税收风险管理的历史比较短，税收风险管理的理念正逐步引入税收征管的实践过程中，税收风险管理经历了如下过程：

1.2004年，国家税务总局提出强化税源管理的总体战略，提出要把税收征管工作的中心移至税源管理，实现税源管理的科学化和精细化，尽最大努力使税收流失最小化，从源头上防范和控制税收流失风险。

2.2009年4月，国家税务总局在《全国中长期税收征管工作规划（2010—2015）》中进一步明确提出，要建立“以申报纳税为基础，信息管税为依托，以税收风险管理为导向，规范执法，优化服务，促进遵从”的税收征管模式。

3.2009年5月，为了加强大企业税收管理及纳税服务工作，指导大企业开展税务风险管理，防范税务违法行为，依法履行纳税义务，国家税务总局制定下发了《大企业税务风险管理指引（试行）》办法。

4.2012年7月，在全国税务系统深化税收征管改革会议进一步明确提出，要建立以税收风险管理为导向，以分类管理为基础，以信息管税为依托，以重点税源管理为着力点，以提高纳税遵从度和纳税人满意度为目标的现代化税收征管体系。同时提出，要将税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程。

5.2014年7月7日，国家税务总局出台《关于创新税收服务和管理的意见》，在其中第三大点中提出“创新制度，推动税收风险管理常态化”，各级税务机关要牢固树立税收风险管理理念，运用税收风险管理方法，建立制度，强化分析比对，加强重点税源、非正常户的风险管理，防范税收风险。

二、日常税收管理中产生税收风险的原因

1.税收法律、法规等政策性因素。税收是政府取得收入主要途径，税收的法律法规构成了税收的正式约束，我国现行很多税收制度还不十分完善，给不法分子偷逃税款造成了可乘之机。其主要表现在税收法律体系不完整、税收基本法尚缺、税法的立法级次较低、税制设计不尽科学等。

（1）某些法律条款规定缺乏可操作性。前一段时间沸沸扬扬的“房企欠税门”欠缴土地增值税事件，就是一个典型的制度性漏洞风险案例。一段时间以来，房企土地增值税引起的特别关注，中央电视台也进行了报道。房企喊“躺枪”，业内人士质疑，国税总局也出面澄清。土地增值税之所以引起那么大的关注，恰恰因为这是一笔难征的“糊涂账”。加上土地增值税调节房价成效不大，房企“欠缴”土地增值税才引发了强烈关注。

对整个房地产行业来说，土地增值税可谓是多年来头顶高悬的“达摩克利斯之剑”，全国范围内不断掀起一轮又一轮的土地增值税清查的风暴，最后都以“雷声大雨点小”告终。土地增值税在征管方面还存在的困难和压力，主要表现在房地产行业经营情况复杂，土地增值税税制设计也比较复杂。清算需要审核大量跨若干年度收入、成本和费用情况，税收征管难度大并容易产生税收风险。

（2）自由裁量权的行使缺少制约。?主要有如下几方面：一是权力适用标准的自由决定。如《税收征管法》第六十二条规定：“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的……由税务机关责令限期改正，可以处以2000元以下的罚款；情节严重的，可以处2000元以上10000元以下的罚款。”纳税人严重的违法行为可给予2000元至10000元的从重处罚，但什么样的情节为“严重”的标准并不具体明确，而由税务机关裁量决定。二是权力适用幅度的自由确定。税法在税收执法权的行使上规定了一定的幅度，税务机关可以在法定的幅度内对特定的事项做出适当的处理。如上例中的“2000元以下”以及“2000元以上10000元以下”均系罚款的幅度，在这个幅度内，税务机关可以酌情决定罚款的具体数额。三是权力行使时限的选择。税收法律、法规对具体行政行为未规定具体的时限，税务机关在何时做出具体行政行为上有自由选择的余地。以《税收征管法》第六十二条为例，其中“由税务机关责令限期改正”，税法对“限期”没有具体的规定，此时税务机关享有完全的自由裁量权。这些自由裁量权客观上给了某些人员择机处置的机会，没有严格的制度约束，完全依靠执法人员的职业素养，使自由裁量权的使用出现了不合理甚至违法的行为。

2.税收管理中涉税信息掌握程度因素。税收是政府取得收入的一种主要方式。政府为了行使其管理职能，需要税收的保障，而纳税人则因为追求利益最大化，千方百计少缴税，这就形成了双方博弈，在实际税收博弈过程中，纳税人比税务机关拥有更多的税收信息，双方的税收信息处于不对称的状态。税务机关对纳税人生产经营情况了解掌握的少，不全面和浮浅，产生税收信息不对称。这种信息不对称的状况，就会导致纳税人利用这种情况进行偷逃税收，同时，也会有个别税务干部会利用这种不对称的情况，进行以权谋私，导致税收风险的产生。

3.日常征管效率不高因素。一是税收行政执法不规范以及税收政策多变性会引发税收风险。目前，我国税税收制度正处在重大修改时期，税务法律、法规变化过快，不够稳定，法律、法规、规章中赋予行政机关过多的自由裁量权也使得税收行政执法存在诸多的随意性和不规范，从而在征管中容易引发税收风险。二是现行收入计划任务征税的税收管理体制不适应市场的要求。市场经济要求税务机关依法治税，但收入计划任务管理体制与此相矛盾，税收收入计划的制定缺乏灵活性，可调整的空间较小，税收计划只升不降。在目前的管理体制下，上级又往往把税收收入任务的完成情况作为衡量、考核地方和基层政绩、实施奖惩的主要依据之一，为了争当先进、体现政绩而相互攀比，盲目赶超，深挖狠收，甚至“上有政策、下有对策”，弄虚作假，掺水拔高，搞“税收泡沫”，给税收征管工作带来了不可估量的税收风险。

上述的风险因素，集中体现在浙江金华税案上。浙江金华案，在当时被称为新中国“第一税案”。浙江省金华县在1994年税制改革后，某些税务人员营私舞弊，弃国家利益于不顾，大肆虚开国家增值税专用发票，造就了1998年举国震惊的“金华税案”，导致了国家收入的巨大损失。金华案中，1995年3月至1997年3月的两年间，有218户企业涉嫌虚开增值税专用发票，遍及全国36个省、自治区、直辖市，开票价税合计63.1亿元，其中税款9.14亿元。全案中有154人涉嫌虚开犯罪活动，党政干部、税务干部24人。此案涉及企业之多、历时之久、数额之大、涉案犯罪分局被判重刑人数之多，实属罕见。金华税案的发生，固然有犯罪分子利令智昏、贪得无厌，不惜铤而走险、以身试法等方面的原因，也有地方政府和税务部门以及税务人员自身的原因，但更存在税收制度设计、税收立法、税收执法方面的诸多问题，信息不对称因素、税收制度因素、税收征管效率的因素在这个案件中充分体现出来。

三、目前税收风险管控在实际工作中存在的问题

1.尚未形成税收风险管理的理论和方法体系。一直以来，对税收风险管理比较侧重于对税收执法风险的探索，而对纳税人不遵从税法带来的税收流失风险的研究并不多，没有深入系统地进行纳税遵从风险管理的研究和探讨，从税务机关角度出发开展研究并建立相应的理论和方法的体系还相对较少。

2.有待深化、提高税收风险管理的思想理念。目前，税务风险管理工作还在发展过程中，广大税务人员对税收风险管理的知识没有系统全面的掌握和了解，很多地区还是传统税收治税理念，以老标准、老模式进行管理，没有根据风险高低的进行特别的应对，导致原本税收遵从度高没有享受到优惠，而且税收遵从度低的没有受到相应的处罚，最终导致普遍的攀比心态。

3.有待进一步优化征管资源配置、机构设置。随着社会经济的发展，传统的“管户制”已难以适应形势发展的需要，暴露出越来越多的问题。受现有机构设置、征管模式和人力资源等影响，未能按照税收风险管理理念科学合理设置机构，一线税收风险应对人员，无论数量还是质量方面，都无法满足实际税收风险管理的需要。

4.信息技术效能全面发挥仍然存在制约因素。一是基础数据采集不全面。对纳税人的财务报表、经营状况等大量相关数据没有给予相应的重视。二是信息不能共享。目前国税、地税、工商、银行、国库等部门的信息化建设程度不同，尙不具备实现税务与相关部门间网络互通和信息交换的条件，无法实现信息远程共享和无缝链接。三是个性化信息管税平台整合运用不够充分。省、市两套核心管理软件同时运行，在实际运行中，不可避免地存在着相关数据共享、回放不及时等问题。

5.税收风险的防范和应对控制体系有待于建立。税收风险管理防控体系由税收的防范体系和税收风险的应对体系组成，税收风险防范体系主要是对税收风险发生的可能性和损失后果进行事前宣传、辅导帮助、预警监控。税收风险的应对体系是税收风险发生后的及时有效应对、处理、控制和排除的一系列管理活动。

四、加强现阶段税收风险管控的思考和建议

税收风险管理工作，一方面要从制度环境、组织领导以及人才队伍建设等加强制构建；另一方面要不断强化与规范税收风险管理框架搭建及税收风险管理流程。

1.完善税收立法，从源头上控制税收风险。税法的简单、透明是防范税务风险的前提。我国现行税法数量众多、不断变化，其复杂程度让专业从事税收工作的税务部门干部都难以全面掌握，对于大多数纳税人来更是难上加难。在纳税人眼中，整个税收制度总有新的规定不断产生，因而纳税人的利益缺乏保障。针对税制因素的影响，要提高风险防范管理能力，要做好以下几个方面工作：一是进一步完善《税收征收管理法》及相关税法体系的协调性和统一性。二是明确纳税人的纳税义务和税务部门的权利。三是明确规范行政处罚的自由裁量标准。目前，江西省地税局已出台《江西省税务行政处罚裁量权适用规则和执行标准》》，一定程度上对自由裁量权进行了规范，但尚需上升到法律层面上对税务行政处罚的内容和程序进行明确和规范，尽可能避免因此引发的税收执法风险。

2.加强税法宣传，提高纳税人税收遵从度。开展税法宣传是税务部门的职责，是提高公民依法纳税意识提高税收遵从度的重要途径，也是增进税务机关和企业相互沟通和了解的有效形式。各级税务机关要坚持服务社会、服务纳税人、服务经济发展和重长效、重实效的宗旨，贴近实际、贴近群众、贴近民生，深入宣传税收政策，大力普及税法知识，不断提高纳税人的税法遵从度，进而增进全民依法纳税意识，让纳税人理解税收取之于民，用之于民。

3.结合税源分布情况，试行新的管理机制。机构设置从管户制改革为管事制，合并、缩减税源管理分局，把税源管理分局的职责一分为五。同时，在原有征、管、查已经相分离的情况下，设立专门数据采集和风险应对部门，数据采集部门负责协调、采集、受理辖区内所有涉税信息，整理录入；风险应对部门对中低风险事项进行处理。另外，加强事后监察评审，进行问责追究，让纳税人所有涉税事项工作流程都在阳光下以流水线作业形式运行办结。

4.加强人员培养，完善技术支持。税收风险管理需要具备税收专业知识、有税收管理经验同时具备计算机管理知识的各方面人才，因此，人员配备是进行税收风险管理的一个关键。同时，要加强税收风险管理的技术支持，改善目前各地自成一体的风险监控软件系统，推广口径统一的风险监控操作软件，开发功能更强大、操作统一的具有采集、筛选和处理、存储功能于一体的专业税收管理系统。

5.加强税收风险分析，完善指标体系及模型应用。将税收风险分析监测模型应用到税收征管全过程中，建立涉税风险模型及风险特征库，逐步建立和维护分行业、分税种、分行为的风险情形指标，推进税收风险特征分析监控工作，建立风险特征分析监控及后续工作的相关制度和措施，并在实践中不断改进和完善涉税风险特征库。最终实现纳税遵从风险管理、纳税人满意度管理、税收执法风险管理三种管理模式，有机结合，提高税收风险管理的防范体系。

6.加强管理，强化风险应对结果的应用。通过对纳税人进行严格、科学的分析识别，并与纳税人的信用评定相结合，对纳税人实行风险等级管理。对无风险纳人及低等级风险的纳税人，同时又为高信用等级的纳税人，为其提供最优的纳税服务，在涉税事项方面提供最方便、快捷、以及个性化服务。对中等风险同时信用度不是最高的纳税人，实施不同的应对方式，可以采用资料审核、税务约谈等方式，进行区别对待，进行风险应对。对风险等级高纳税人且信用等级较低的纳税人，采取实地核查、税务稽查以及移送司法部门等方式进行风险应对。将税收遵从度、税收信用度和税收风险等级三者结合，对纳税人实行区别对待，采取差别化、递进式的“服务+管理+执法”策略组合模式，建立税收风险应对控制体系，有效防范和控制税收风险。

税收风险管理的重点是在风险监控，各地税务部门应进一步提高税收风险监控管理水平，建立跨部门组织协调机制、搞好内部管理，提高信息化防控水平、综合运用激励惩处手段等方面加强工作。要构建总局提出的现代化税收征管体系，进一步加强税源管理，强化税收风险监控管理，有待于我们继续深入实践，继续不断完善，继续积极探索。

[1]李华.论税收自由裁量权制度控制体系的完善.税务与经济，2007（3）

（作者单位：九江市地税局 江西九江 332000）

（责编：若佳）

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