对江苏省36个县（市）经济社会公平度的测评及排名

人民论坛问卷调查中心

对江苏省36个县（市）经济社会公平度的测评及排名

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指标体系

人民论坛问卷调查中心构建了中国县市经济社会公平度评价指标体系，指标体系涵盖底线公平、机会公平和分配公平三个维度。

测评范围

江苏省36个县市（有15个县市因某些方面数据的缺失没有给予测评）。

数据来源

江苏统计年鉴、江苏教育年鉴、江苏省地级市统计年鉴等。

测评结果

经济社会公平度排名前5位的县市：

宝应县、泗阳县、姜堰市、丹阳市、溧阳市

底线公平度排名前5位的县市：

丹阳市、宜兴市、溧阳市、常熟市、宝应县

机会公平度排名前5位的县市：

姜堰市、太仓市、响水县、泗阳县、昆山市

分配公平度排名前5位的县市：

泗洪县、宝应县、泗阳县、睢宁县、沭阳县

核心提示

很多县市经济社会公平度的排名，与自身人均GDP排名存在较为明显的差异。

各县市在基本社会保障制度方面建立得相对完善，在改善收入分配结构方面仍有较大提升空间。

对于参与测评的多数县市，继续加快完善落实九年义务教育制度，能够促进各县市自身经济社会公平度更为有效的提升。

从地理位置来看，经济社会公平度排名前10位的县市，多分布在江苏省的中部和南部。

从经济公平协调发展来看，经济社会公平度排名前10位的县市，除了昆山市，其余9个县市人均GDP排名均位列前10名之外。

表1 江苏省36个县市经济社会公平度与人均GDP排名

“公平”是以“善治”为核心的现代国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理所要实现的重要目标之一。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，全会《决定》中20次提到“公平”一词，充分说明公平在现代治理理论与实践中的重要意义。习近平总书记在2014年新年贺词中更是明确指出，“推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好”。

我国有超过2000个县市，县市人口占全国人口的70%以上，县域治理既是国家治理的重点，也是国家治理的难点，实现县域经济社会的公平发展，无疑是实现经济社会全面公平发展的重要前提和基本保障。因此，测度中国县市经济社会公平度现状，发现其中存在的主要问题，对于改善中国县域地区经济社会公平程度，以及推进整个国家经济社会更加公平地发展，有着非常重要的现实指导意义。人民论坛问卷调查中心构建了县市经济社会公平度测评的理论模型，并根据统计年鉴等公开数据，对江苏省36个县市的经济社会公平度进行了测评、排名和进一步分析，数据采集整理、测评分析等相关工作由民智市场调查有限责任公司实施。

一、测评体系的构建原则、依据与指标的选取

为客观分析和比较县域经济社会的公平程度，应选取兼具代表性和可得性的数据指标，并通过定量分析，准确、科学地测量县市经济社会公平所涉及的各个指标。为实现这一目的，我们需要吸收国内外已有研究成果和相关理论，更需要充分考虑当前我国县市经济社会的实际发展情况。

在构建经济社会公平度的测评体系过程中，我们主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和动态性五个基本原则，以用尽可能少的指标来客观评价公平程度为最终导向，以我国目前所处的发展阶段和经济社会状况为根本前提，最终选取了阿玛蒂亚森的正义观和马克思的公平分配理论为依据，搭建了功能公平、可行能力公平以及结果公平三个维度，确定了底线公平、机会公平和分配公平三个一级指标（见图2）：

1 . 底线公平指标

早期与公平有关的评价指标体系中，多以最低生活水平以下人口的低保参保率来衡量底线公平。对于这一点，我们有不同的看法，其具体原因如下：第一，福利经济学的基本理论与有关的实证研究均表明，过分追求最低生活水平以下人口的应保尽保率，会削弱这部分人口中很多人的劳动积极性，在一定程度上滋生等、靠、要等消极思想；第二，类似“授之以鱼”，不如“授之以渔”的道理，长期来看，与其给予最低生活水平以下人口基本的生活保障，倒不如加快完善相关的就业政策、创造更多的就业机会，让这些人能够通过自身的劳动和努力来摆脱贫困。由此，我们没有选择最低生活水平以下人口应保尽保率，转而将贫困率确定为衡量底线公平的一项核心指标。在此基础上，结合数据的可得性，最终选取以一个县的城乡最低生活保障人口占该县总人口的比重来近似衡量这一指标。

此外，自1978年我国开始实施改革开放以来，中国城乡二元经济社会结构就长期存在。在这种二元格局下，我国城乡之间公共基础设施、人均收入水平、市场化进程等方面始终存在较大差距，并进一步导致城乡居民的生活水平长期存在差距。另一方面，相关研究表明，生活水平是衡量人们衣食住用等基本生活底线实际情况的一项重要指标。同时，随着社会主义市场经济体制改革的逐步深化，人们的日常生活水平，愈加能够通过生活消费的支出水平给予直观反映。由此，以保证指标间的可加性和可比性为准则，结合目前中国绝大多数农村地区人均消费支出普遍低于城市地区人均消费支出这一现实情况，我们选取了一个县的乡村、城市人均生活消费支出比，来衡量该县城乡居民在生活水平方面的公平程度。

2 . 机会公平指标

进入本世纪以来，我国大多数人的温饱问题基本得到解决，这推动了人们需求层次的相应提升，使人们更加关注个人的发展机会问题。与此同时，自2006年以来，九年义务教育制度在全国范围内逐步普及。而综合西方的人力资本理论以及我国县域地区经济社会的实际发展情况，我们推定，在县域地区，义务教育在培养和提升人力资本方面有着基础性的地位。通过查阅相关文献，我们发现，对于这方面的推定，也被大量与人力资本有关的研究所证实。为此，我们选取了一个县九年义务教育的完成率来衡量该县人口在发展机会方面的公平程度。从规范和严格的意义上来讲，义务教育的完成率应被具体设定为：

义务教育完成率=初中毕业生数/九年前小学招生数×100%

3 . 分配公平指标

要全面而系统地衡量县市经济社会公平程度，除了需要考虑底线公平和机会公平外，还需考虑收入分配上的公平。改革开放以来，通过坚持“效率优先、兼顾公平”，以及“效率和公平并重”两个阶段性的分配原则，我国的经济社会取得了飞速发展，但同时，城乡、地区、行业、职位间的收入差距也被逐渐拉大。从整个国家层面来看，用以衡量收入差距的基尼系数，在当前更是超过了“0.4”这一国际警戒线。因此进入本世纪后，初次分配和再次分配都要注重和实现公平，成为收入分配制度改革的核心和重点。有鉴于此，我们选择了以初次分配公平度和再分配公平度两个指标，来衡量收入分配上的总体公平度。在此基础上，结合数据的可得性，进一步选择了一个县的城镇职工人均工资水平占人均GDP的百分比以及社会保障和就业支出占一个县的公共财政支出的百分比，来反映该县经济社会初次分配公平度和再分配公平度。

此外，鉴于城乡二元经济社会结构近年来长期存在，而这种二元结构又在很大程度上影响了我国的城乡收入分配结构的改善，限制了城乡收入分配公平度的快速提升。因此在分配公平方面，县市城乡居民间的人均收入差距也是需要考虑的因素。同时，为保持数据指标的可比性和可加性，与城乡人均消费支出指标的设定逻辑相一致，关于一个县的城乡人均收入差距，同样以乡村、城市人均收入比（%）来反映。可能有人会认为这里的人均收入与底线公平指标中的人均生活消费支出存在交叉和重叠，因为收入水平是影响消费支出的主要因素。但需要注意的是，已有的大量实证研究均表明，对于现阶段的中国，特别是对于现阶段的中国县市地区，除了收入水平外，诸如公共基础设施建设水平、市场化程度等因素，也在很大程度上影响着人们的消费支出水平。

二、指标权重的设定方法与结果

已有的研究或采取专家调研法，即从主观上为指标设定权重；或采取客观赋权法，也即采用层次分析等统计方法，从数据的分析和统计中求得权重。虽然客观赋权法更能增强指标的解释力和独立性，但我们仍决定采用主观赋权法。之所以这样做，是因为我们希望突破以往过分重视与收入有关的因素这一思维定势，更多地强调公平发展理念，而客观赋权法无法很好地实现这一点。具体来讲，这种主观赋权法能够体现以下两方面理念：1）与效率相比，更加重视从公平的角度来审视问题；2）合理权衡底线公平、机会公平和分配公平三者的重要性。

在权重系数调节的具体操作上，我们采取有事先提示的专家调研法，即邀请经济、社会领域的专家各10名，以及10名在综合管理岗位上任职的党政干部，让他们分别给各指标打分，并且明确告知他们要更多地考虑公平发展的理念。指标权重的计分方法是：我们列出待赋权重的指标，要求专家进行两两比较（如果专家认为甲指标比乙指标重要，那么就给甲指标计1分，乙指标不得分，依此类推）。在这一过程中，一个指标“打败”其它指标的次数越多，所得的分数就越高。当然，这样的打分工作是在一、二级指标层面同时展开。将这样的打分工作进行三轮后，我们将各指标在每轮中的得分相加，再进行相应调整，就得到了各指标的权重系数（见图2）。

三、江苏省各县市经济社会公平度测算

通过查阅2013年江苏统计年鉴、2010年江苏教育年鉴、2013年无锡统计年鉴、2013年常州统计年鉴、2013年苏州统计年鉴、2013年南通统计年鉴、2013年泰州统计年鉴、2013年镇江统计年鉴、2013年宿迁统计年鉴、2013年扬州统计年鉴、2012年盐城统计年鉴（统计的是2012年度的数据），我们对高淳县、江阴市等江苏省36个县市2012年的贫困率、生活水平公平度、义务教育完成率、初次分配公平度、再分配公平度、城乡收入公平度进行了统计。对于江苏省其余的15个县市，由于缺少2012年社会保障和就业支出方面的数据，或（和）缺少2012年城乡最低生活保障人口方面的数据，或（和）缺少2012年城镇非私营单位在岗职工平均工资方面的数据，因此为了能够保证测评结果的客观性和准确性，这15个县市未参与本次测评。

关于数据来源方面，还需要特别说明三点：第一，鉴于相关年鉴并没有对各县市2012年的初中毕业生数和2003年的小学招生数进行统计，因此对于2012年各县市的义务教育完成率，我们以各县市2009年小学毕业生升学率进行了近似代替，相关数据全部来自于2010年的江苏教育年鉴。第二，高淳县、睢宁县、响水县、大丰县2012年社会保障和就业支出数额与最低生活保障人口两方面数据，分别来源于四个县的2012年国民经济和社会发展统计公报；邳州市2012年社会保障和就业支出数额与最低生活保障人口两方面数据，分别来自于邳州市2012年的财政预算执行情况和2013年财政预算草案的报告、邳州市2012年国民经济和社会发展统计公报。第三，对于前述这五个县市，统计相关指标过程中所需要的其他方面的数据，全部来源于前面所提及的江苏统计年鉴；对于余下的31个县市，除义务教育完成率之外，统计另外五个指标所需要的相关数据，全部来自于前面所提及的江苏统计年鉴和各地级市统计年鉴。

同时，为了增强测评结果的科学性和可比性，在对指标数据的选择和设定过程中，我们采用了由人民论坛问卷调查中心实施的“中国县域治理能力评价体系”中应用的功效函数，对六个二级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下：

该功效函数中，d是量化后的得分，我们将其区间控制在了60-100之间，x是观测值，也就是各指标数据的实际统计值，x 是满意值， x 是不允许值。一般来说，正向指标满意值取各指标的最大值，不允许值取其最小值，但贫困率是逆向指标，满意值应取其最小值，不允许值取其最大值。经过功效函数的转换之后，就可将各县市的指标数值全部转换为60-100之间的得分。因此，在我们构建的县市经济社会公平指标体系中，贫困率的观测值越大，得分越低；其他五个二级指标则相反，观测值越大，得分越高。

有必要指出的是，依据该功效函数所得出的结果是相对结果，前述六个指标数据的最小值和最大值会影响各县市经济社会公平度的得分。也就是说，如果扩大参与测评的县市样本量，可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化，各县市的最终得分也会发生变化。但是，原有各县市经济社会公平度的先后排序不会改变。

在进行无量纲化和标准化处理后，将各县市各项指标所得的分数乘以相应的权重，便可得出每项指标的最终得分。我们首先结合各二级指标的权重，分别计算了江苏省2012年36个县市底线公平度、机会公平度和分配公平度的得分并依分数高低进行了排序，在此基础上，又结合三个一级指标的权重，对江苏省2012年36个县市经济社会总体公平度的得分进行了计算和排序，并将四个公平方面的得分与各县市2012年的人均GDP排名进行了比较。

四、测算结果评价与可能存在的误差说明

根据经济社会公平度与人均GDP的排名，我们构建了“经济公平协调度”这一指标，其计算方法为：经济公平协调度等于各县市的经济社会公平度排名减去各县市人均GDP排名后的绝对值。据此，可以将参与测评的36个县市分为两类：第一类县市其经济公平协调度小于等于10，说明与其他参与测评的县市相比，其经济社会公平程度与经济发展水平相对较为均衡；第二类县市的经济公平协调度大于10，说明在本次测评的36个县市中，其经济社会公平程度与经济发展水平相差较大。

测算结果表明，超过一半的县市（第二类县市），经济公平协调度波动幅度较大，即很多县市经济社会公平度的排名，与自身人均GDP排名存在较为明显差异（见表1）。与此同时，对于参与测评的36个县市，从三个一级指标划分的维度来看，各县市底线公平度平均得分最高，达到81.59，分配公平度平均得分次之，达到73.90，机会公平度平均得分最低，仅为69.71，说明在经济社会公平方面，机会公平程度的相对偏低，是参与测评的36个县市在整体上存在的最主要问题。

图4以参与测评各县市的经济社会公平度排名作横轴，以其人均GDP排名作纵轴，将中间名次（18）作为原点，即得各县市经济社会公平程度与经济发展水平相对关系的分布

尤其需要说明的是，由于下述四个方面的限制，可能会使测评结果与江苏省各县市的实际发展情况存在一定偏差：

统计口径的不同。由于我们的数据主要来源于江苏统计年鉴、江苏教育年鉴、江苏省地级市统计年鉴和年度统计公报等经官方发布、可公开获取的数据，而江苏省与江苏省各地级市之间，江苏省各地级市相互之间在数据的搜集和统计过程中所采用的统计口径、抽样比例都可能存在差别，这些差别都会对最终的测评结果产生影响。

各县市所处的发展阶段不同。测评结果可能和人们对于江苏省各县市经济社会发展状况的直观印象存在偏差，不乏一些经济实力很强的公认富裕县市，在测评结果中排名相对靠后。我们认为，这主要是由于各县市处于不同的发展阶段所造成的。例如，按照经济学中的经典“U”型曲线，随着一个地区经济发展水平的不断提升、人均生产总值的不断提高，该地区的经济社会公平度很有可能经历一个先下降、再上升的过程，因此对于处在不同经济发展阶段的各县市，相互之间在经济社会公平度方面不完全具有可比性。

数据可得性带来的限制。我们在构建指标体系的过程中，主要是以数据的可获取性为导向的，这在较大程度上限制了更加系统而完善的指标体系的建立，同时也限制了我们对于更加科学的测评模型的构建，因此测评结果与各县市的实际发展情况存在偏差在所难免。

更为深入的实地调研有助于对测评结果进行补充和修正。除了数据的可得性会给指标体系的构建和指标数据的选择带来限制之外，对于现实中处于不同发展阶段的中国各省市，有其自身不同的发展特色、发展重点和难点，因此评价各省市经济社会公平度的指标体系应尽量避免千篇一律。若能就相关问题广泛开展实地调研，不仅有利于把握江苏省以及其他各省市所处的实际发展阶段，而且有助于根据不同省市，对我们这里所构建的测评体系、指标数据有针对性地进行调整和完善，对测评的结果进行修正和补充。

由于篇幅的限制，我们在文中并未列出江苏省36个县市底线公平度、机会公平度、分配公平度的全部测评得分和完整排名，关于这方面的详细测评结果，可关注“民智市场调查”官方微信获取。今后，我们将陆续对全国其他各省市经济社会公平度进行测评和排名。

（执笔：栾大鹏、董惠敏）

责编/严俊 美编/石玉