完善我国城市关键基础设施应急管理模式：应对非常规突发事件的视角

王宏伟

（中国人民大学，北京 100872）

完善我国城市关键基础设施应急管理模式：应对非常规突发事件的视角

王宏伟

（中国人民大学，北京 100872）

在快速城市化进程中，我国关键基础设施频发非常规突发事件。非常规突发事件具备高度的不确定性、复杂性、跨界性和危害性，应对手段不同于常规突发事件。现有的城市应急管理模式不能有效地应对关键基础设施发生的非常规突发事件，必须加以完善。

非常规突发事件；关键基础设施；应急管理模式

0 引言

随着城市化进程的发展，我国城市关键基础设施变得空前复杂而脆弱。涉及基础设施的非常规突发事件发生的频度高、范围广、影响大，对城市的运行安全和管理能力都提出了严峻的挑战。但是，我国当前的城市应急管理模式主要适合于应对常规突发事件，而不是非常规突发事件。基础设施非常规突发事件往往形成城市的系统性危机，其演进机理及应对要求与常规突发事件差异较大。城市应急管理者无法套用常规思维、仅仅常规手段来加以应对。因此，为了确保城市运行安全，城市管理者必须不断完善关键基础设施的应急管理模式，以有效应对城市系统性危机。

1 非常规突发事件的界定及其特征

在我国，“突发事件”是一个外延广泛的词汇。2007年，我国颁布、实施了《中华人民共和国突发事件应对法》。其中，突发事件被界定为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”［1］。从发生的机理来看，突发事件可以被分成常规与非常规两大类，见表1。常规突发事件的发生概率较高，可预测性强，处置起来比较简单，可采用常规的手段予以应对，仅需要调动本土化资源。例如，城市高速公路发生一般的交通事故，消防、警察、医疗急救等部门按照日常设定的职责分工迅速行动，高效完成救援工作。这就是常规突发事件。

非常规突发事件则是发生概率低，可预测性差，处置起来比较复杂，需要以非常规应急手段、调动区域内外资源处置、复杂性极强的巨灾或极端事件。相比较而言，非常规突发事件不仅是现代城市应急管理的难点，也是其重点，因为非常规突发事件更可能成为社会公众和舆论关注的焦点，更考验城市政府在紧急状态下的执政能力。

近年来，我国的城市关键基础设施不断发生具有媒体轰动效应的非常规突发事件，如2008年的南方暴风雪、2012年的北京“7.21”暴雨、2013年的青岛黄岛爆炸事件、2014年的兰州水污染等，对城市运行安全构成了极大的威胁。非常规突发事件的易发性是由于城市关键基础设施承载的功能及其自身的特点造成的。一般而言，非常规突发事件具备高度的不确定性、复杂性、跨界性和危害性等基本特征：

（1）高度的不确定性。所谓的不确定性，就是指“缺乏有关过去、现在、将来或假性事件的过程的确切知识。就具体决策而言，不确定性可能在强度、相关性以及可排除性上存在着差异”［2］。非常规突发事件的发生具有一个不断演变的过程。但是，相对于人们的常规思维而言，这个过程不太容易被人们及时、有效地认知。例如，2008年南方暴风雪之初，许多公众以“瑞雪兆丰年”的心态对降雪进行评判，没有防范意识。及至关键基础设施瘫痪，他们方才认识到这是一场巨灾。

表1 常规突发事件与非常规突发事件的比较Tab.1 Com parision between Rountine and Non-rou tine Em ergencies

不仅如此，非常规突发事件常常是前所未见的。应对不能完全基于既往的经验，而必须强调灵活性、适应性与创新性。不仅如此，非常规突发事件的演进路径与发展方向都是不确定的。这会导致既有的应急准备出现严重的失灵现象，甚至是防不胜防。

（2）高度的复杂性。非常规突发事件影响的时空界限难以确定、产生多重连锁反应，甚至事件是按照常理所不可想象的。它们往往不是一个孤立的事件，而是呈现出链状群发或网状群发的态势。一个扰动因素作用于高度耦合的城市系统后，引发一个或几个突发事件，处置难度与协调性要求极高。人们即便觉察到非常规突发事件发生，对其进行控制的努力也颇费周折。例如，在南方暴风雪中，供电的中断造成城市供水、通信、交通都受到影响。

（3）高度的跨界性。非常规突发事件具有较强的扩散能力，往往不会限于某一特定的行政管辖范畴或地理范围，使得日常职责清晰的制度设计面临严重的挑战。事件的负面影响会迅速扩散，突破条块、部门以及地域等管理边界。为此，多元主体必须打破职责壁垒，加强合作，形成协同应急的能力。例如，“11.22”黄岛爆炸事件中协同应对的不足反映出地方与央企之间平时各自为政、协调欠缺。

（4）高度的危害性。非常规突发事件尽管发生概率低，但影响范围较广，危害程度高，经常造成群死群伤和严重的财产损失，社会经济秩序受到极大的扰动。同时，非常规突发事件在一定程度上超越了人们的认识能力，许多甚至是发生概率低、影响后果大的极端事件，令人猝不及防、不知所措。应急准备的效应大打折扣。

按照常规与非常规的界限来区分突发事件，这是人们深化对应急管理规律认识的必然结果。它可以有力地阐释我国“一案三制”在突发事件应对中所遭遇的尴尬与困境。从总体上看，应对非常规突发事件的基础是想象力与创造力，更需要灵活性与适应性。而“一案三制”承袭了僵化的官僚制基因，在强化强化应急规则意识的同时，窒息了一线应急响应人员的灵活性与适应性。此外，“一案三制”的制度设计基于经验，设定的危机情境过于理想化。当非常规突发事件发生时，理想与现实之间必然会形成巨大的落差。

2 城市关键基础设施频发非常规突发事件的原因

2014年2月25日，习近平在考察北京工作时提出要健全城市管理体制，提升城市管理水平，特别是要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理。目前，我国城市化进程正处于快速发展时期，供水、供电、供气、供热、交通、通信等关键基础设施数量增加、规模增大、技术性增高、复杂性与脆弱性增强。各种城市致灾因子作用某一类型基础设施后，往往会产生“蝴蝶效应”，导致损害影响的指数级放大，诱发具有高度不确定性、复杂性、跨界性和危害性的非常规突发事件。

首先，关键基础设施是城市运行的物理承载体。关键基础设施的运行安全决定着城市运行的安全。作为一个复杂系统，城市主要由经济、社会、环境三大子系统构成。每个子系统又包括若干个各成系统的元素。从水平方向上看，同一层次的不同系统之间存在着密切的联系与互动；从垂直方向上看，不同层次的系统之间也存在着密切的联系与互动。不仅如此，现代城市具有开放性，与外部环境不间歇地进行着物质、能量和信息的交流。关键基础设施承担着维系城市复杂系统网络正常运行的功能。其稳定运行可以保障城市内部各类系统之间、不同层次系统之间以及城市内外之间动态交换物质、能量和信息。当关键基础设施受到扰动，有时甚至是微小的扰动，其影响就可能出现快速传导、放大升级现象，形成非常规突发事件，进而使整个城市运行陷入瘫痪状态。

其次，关键基础设施是由相互依赖的各种关系链条交织而形成的网络。从城市关键基础设施自身来看，它是由供水、供电、供气、道路交通、通信等元素组成的庞大系统。其运行的状态既取决于组成元素的状况，又取决于它们之间是否可维系良好、动态、稳定的交换关系。关键基础设施系统是一个汇集各种相互依赖关系的网络，按照从低到高的层次顺序，依次可分为：零部件—单元—分系统（如二次冷却系统）—系统（如核电站）—基础设施（如电力基础设施）—相互依赖的基础设施（即基础设施因相互联系而形成的网络）［3］。通常，常规突发事件直接导致基础设施某一“点”的失能。但其扰动和影响却可能沿着关键基础设施之间形成的相互依赖关系做网络状的扩张，从而形成“面”的失能，甚至是导致整个体系的全面崩溃。常规突发事件转化为非常规突发事件，表现出链状群发、甚至网状群发的特点，导致城市运行中断。

关键基础设施的相互依赖关系主要有四种类型：（1）物理依赖；（2）空间依赖；（3）电子依赖；（4）逻辑依赖。每一种依赖关系都有可能导致非常规突发事件的发生。在2008年南方暴风雪中，多个城市的通信、供水系统的正常运行受到影响，这是物理依赖导致非常规突发事件的例证。城市地下管网的集束式布局使得自来水管爆裂后电缆、光缆的运行受到严重影响，空间依赖引发了非常规突发事件。控制交通指挥系统的计算机网络如果受到赛博恐怖攻击，城市交通就有可能陷入拥堵和瘫痪，这说明电子依赖关系会引发非常规突发事件。在1998年加拿大冰风暴期间，电力供应的中断导致燃气用量的激增，城市供气能力面临挑战。

城市关键基础设施之间的相互依赖关系是复杂而脆弱的，自然、人为或技术因素的扰动和破坏都可能打破其间的协调互动关系，进而影响城市运行安全。当关键基础设施的局部受到严重扰动时，扰动就会沿着相互依赖关系所形成的链条快速蔓延、升级，产生“多米诺骨牌”式的崩溃。而且，各种崩溃之间互为因果、彼此推波助澜，引发城市系统性危机，形成错综复杂、难分难解的乱局。

在高度不确定的风险社会，关键基础设施经常因相互依赖关系而崩溃。它分为三种形式：一是“瀑布式崩溃”，一个基础设施受到扰动，导致第二个基础设施的组成部分失效，进而造成第二个基础设施受到扰动；二是“升级式崩溃”，当一个基础设施受到扰动，加剧了另一基础设施受到扰动的程度或延长了其恢复的时间；三是“共同诱因崩溃”，指两个或多个基础设施网络同时受到共同原因的扰动［4］。这三种基础设施崩溃形式在因果关系上有所不同（见表2），但却都导致了影响城市运行的严重后果。

在现实中，城市关键基础设施应急管理经常面对的一个复杂现象是：一个原生灾害衍生出一个或多个次生灾害，形成灾害或事故链条；各个灾害或事故链条又相互交织、耦合，形成一个灾害或事故的网络。多种负面影响相互作用，衍生出非常规突发事件并造成城市运行中断，令人身处复杂环境之中。

根据西方学者的观点，复杂环境的特点是快速变化，信息量大，不确定性水平高，系统内组分的相互关联性不断增加，持续不断的新信息驱动组织和制度的基本结构发生变迁。复杂环境与确定、可预测、可控制的事务状态相反。它是一个系统，由不同的关系编织在一起。复杂环境是无序中的有序或有序中的无序。世界变得如此复杂，不论如何精心规划，不测事件总会发生，使得长期规划实际上是不可能的［5］。复杂环境是常规应急管理模式所难以驾驭的，因为常规应急模式以信息充分、情境确定为基本假设。

表2 关键基础设施崩溃的因果关系Tab.2 Causelity of Critical In frastructure Failure

3 现有城市关键基础设施应急管理模式的问题

我国现有的城市应急管理模式以政府为主体、以常规突发事件为指向，对关键基础设施发生的非常规突发事件关注不足，无法有效确保关键基础设施的运行安全。从整体设计来看，城市应急管理体系强化了政府部门职责、忽略了多元主体之间的协调，强化了自上而下的指挥与控制、忽略了自下而上的自发与灵活，僵化有余，弹性不足，适合应对简单、确定的风险，不适合应对关键基础设施发生的复杂、不确定的风险。这主要表现为：

（1）以常规的手段应对非常规突发事件。所谓的常规手段，就是主要依赖政府专业部门的职责分工和应急预案、遵循指挥—控制模式来应对突发事件。目前，我国现有城市应急管理对关键基础设施非常规突发事件应对的意识不强。城市应急体系建设围绕的重点与核心依然是常规突发事件。突发事件被分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。对于社会安全事件之外的其他三类突发事件，我国将其分为特别重大、重大、较大与一般。分类、分级与行政体系的科层制特点吻合，适合常规突发事件的应对，而不利于处置非常规突发事件，因为非常规突发事件在时间、空间上是难以清晰界定的，其性质十分复杂而且是动态演进的。当关键基础设施发生非常规突发事件后，看似清晰明了的日常职责分工在城市系统性危机面前变得异常模糊与混乱。

此外，我国城市应急管理给予应急预案的作用以过高的估计。预案制定的基础是既往的经验与对未来的预测。而城市关键基础设施非常规突发事件多为不可预测的，预案难以精确地对其覆盖。当非常规突发事件发生后，人们进行反思的结果往往就是：预案之所以不能发挥作用，是因为预案不够详细、不可操作。北京“7.21”暴雨之后就是如此。其实，对于非常规突发事件而言，预案越详细，有时就越不切实际。非常规突发事件的应对必须以非常规手段应对，不能立足于“以不变应万变”，而应该力求“以万变应万变”。

还有，我国城市应急管理强调指挥与控制，要求“一切行动听指挥”，造成一线响应人员的临机决断与创新能力不足。导源于战争年代的指挥—控制模式应对有规律可循的常规突发事件是有效的，但应对复杂多变的非常规突发事件则是低效的、甚至是无效的。当关键基础设施运行受到突发事件影响时，一线响应人员最清楚该如何科学、快速地展开处置。但是，他们层级较低，没有相机抉择的权力，只能按照日常的规则层层上报。在北京“7.21”暴雨中，京港澳高速以及机场高速依然正常收费，其背后反映出的问题主要不是经济利益至上的错误理念，而是基层临机决断空间的局促、有限，是以常规模式应对非常规突发事件的弊端。今天，城市关键基础设施面对的风险复杂又不确定。对非常规突发事件的响应必须自下而上，以克服僵化性，增强灵活性。

（2）以碎片化的方式应对整体性的危机。城市关键基础设施发生非常规突发事件后通常引发城市运行的整体性危机。危机是整体的，预防与响应都不能是碎片化的。这需要相关主体之间的协调与合作。但是，这恰恰是城市应急管理者需要认真反思的，因为以下几种关系尚未理顺：

政府与企业。在我国，城市关键基础设施的运营主体往往是企业，特别是中央企业。以政府为主导的城市应急管理模式没有处理好政府与市场之间的关系。本该作为安全生产首要责任人的企业要在安全与经济效益之间进行艰难地权衡与取舍，政府安全发展的理念与企业经济效益至上的目标之间存在一定的矛盾与冲突。通常，城市关键基础设施一旦发生突发事件，相关企业首先按照条条垂直管理的思维，在企业系统内部上报，能捂则捂，而不在第一时间向所在地政府通报并求得支持，更不与受影响区域的公众进行双向沟通。结果，最佳的处置时机被错过，简单的常规突发事件升级为复杂的非常规突发事件。

企业与企业。城市关键基础设施之间存在着相互依赖关系，甚至是地理上的相邻关系。例如，水电气热地下管网是集束式布局的。一类基础设施出现问题，就会殃及其它，产生复杂性的影响。但是，其管理权限却分属于不同的企业。非常规突发事件及其影响是不受地理与行政边界约束的。但相关企业之间却画地为牢，缺少有效的沟通与协调。在不少城市，甚至市政部门也难以对地下管线进行全权管理，关键基础设施的应急协调乏力。

企业与社会。城市关键基础设施的安全运行涉及社会公众的福祉与安危。但是，企业却与所在社区及相关社区之间缺少必要的沟通。不少企业只关注自身的经济发展，而漠视社会责任，罔顾生产、运营可能给社区公众带来的危险。青岛“11.22”爆炸事故的教训之一是：中石化缺少与社区公众进行风险沟通，漏油后也没有采取封路、疏散周边社区公众等措施。

（3）以事后救援来取代风险防范。现有的城市应急管理模式重事后的救援、轻事前的防范，关键基础设施规划、建设与运行之间缺少一以贯之的安全理念。我国城市应急管理是政府主导的。面对纷繁复杂的日常管理事务，政府很难做到始终关注城市关键基础设施的风险防范。并且，高技术含量的关键基础设施的风险预防是一项专业性很强的工作。不落实企业的责任、调动企业的自觉性与积极性，风险监管的目标就难以完成。

应对城市关键基础设施非常规突发事件必须关口前移，注重源头，吸纳运营企业的参与。其规划、建设与运行都必须恪守安全至上的理念。规划如不符合安全要求，不能投入建设；建设不符合安全要求，不能投入运行。这需要长远安排、统筹兼顾。不立足长远，城市基础设施的脆弱性可能在规划阶段就已经形成了；没有统筹安排，关键基础设施的相互依赖关系必然会导致城市运行面临诸多系统性危机的考验。例如，青岛“11.22”爆炸事故就是因为中石化的输油管线与市政管网安全距离不够。原油渗漏到市政管网之中，导致群死群伤、水电气热管线的损毁和海洋受到污染。事后救援不能取代风险防范，因为关键基础设施非常规突发事件发生后，其影响在很大程度上存在着不可逆性，难以完全消除。

4 城市关键基础设施应急管理模式的完善

未来，中国的城市化进程存在着巨大的增长空间。可以预测，关键基础设施的数量、规模将日益增大，复杂性与脆弱性将同步提升。如何加强城市运行安全、有效处置关键基础设施发生的非常规突发事件，这是城市应急管理部门必须面对的重要问题。提升城市关键基础设施应对非常规突发事件的能力可将以下方面作为着力点：

（1）形成对非常规突发事件进行多元协同治理的网络。在关键基础设施应急管理中，部门分割、条块分割、政企分割、各自为战素为人们所诟病，成为非常规突发事件高效应对的障碍。非常规突发事件往往形成管理边界模糊的跨界危机，使得常态事务管理中既有的管理职责划分失灵。

十八届三中全会后，我国政府从全能政府向有限政府的加速转变，政府与企业关系面临深刻的调整。为了应对城市关键基础设施非常规突发事件，我国必须革新以政府为单一中心、以指挥—控制为主要特征的应急管理模式，引入公共危机治理的理念，使企业、社会组织及公民个人也能有序地参与到应急管理中来，形成多元主体相互协调、合作的网络，做到以多元治理的网络来应对关键基础设施网络发生的非常规突发事件。

如果说城市关键基础设施发生的常规突发事件可以用政府主导的模式来处置，非常规突发事件的应对则必须贯彻多元协同治理的理念。城市政府必须扮演主导的角色，不仅要明确政府、企业、社会力量在关键基础设施应急管理中的角色和职责定位，还要使多元主体之间形成稳固的应急合作伙伴关系，按照统一的目标，配置各自的应急资源，并联合制定应急预案、开展应急演练、处置突发事件；不仅要凸显企业的主责地位，还要引导公民自治组织、社会团体、行业协会在关键基础设施风险预防与应急管理中发挥更大的作用。

（2）营造防范非常规突发事件风险的协同合作局面。今天的风险具有很强的延展性与扩散性。单凭任何一个行业、任何一个企业、任何一个部门都难以应对关键基础设施非常规突发事件。就国外的情况看，关键基础设施应急管理最大的问题就是：基础设施在技术上是相互关联的，但基础设施的运营、管理与监督却存在着“制度碎片化”（Institutional Fragmentation）的倾向［6］。城市关键基础设施应急管理必须打破行业、部门界限，统一调动铁路、民航、路政、电力、水务等多个基础设施相关行业、部门的力量，形成合成应急的局面。当城市关键基础设施发生非常规突发事件后，多元主体打破地理边界及行政隶属的界限，相互合作，协同应对，协调联动。

城市关键基础设施应急管理要遵循预防为主的原则，建立风险防范机制，360度全方位、24小时全天候地监测城市基础设施的风险，并可调动各种力量进行及时有效地处置，使城市始终处于正常、稳定、可持续的良好运行态势。城市关键基础设施的规划、建设与运行必须贯穿安全理念，摒弃GDP膜拜，切实做到“不以安全做为发展的代价”，增强城市系统的弹性和反脆弱性。同时，应急管理者还要系统地应对城市关键基础设施的风险问题，不仅要了解突发事件可能对城市基础设施系统各组成部分所带来的影响，也要防止一个组成部分崩溃而对整个系统产生的“负的外部性”，引起其他基础设施的崩溃，即特别关注非常规突发事件的风险。为此，关键基础设施风险防范要推行“一体化风险管理”的理念，加强政府基础设施管理部门、运营企业、社会组织与社区公众之间的风险会商、交流、协调、合作，营造协同防范风险的局面，不仅防止风险演变为突发事件，也防止常规突发事件演变为非常规突发事件。

（3）构建以能力建设为重点、以适应性、灵活性与创新性为特点的应急响应体系。由于全球气候变化的影响，自然灾害的不确定性与不可预测性凸显。现代城市运行依赖高技术含量的基础设施，脆弱性极强。恐怖袭击等社会安全事件的非线性演进特征明显。人类的风险感知与预测能力因此受到了空前的挑战。未来，城市关键基础设施的安全运行将遭受一系列不确定因素的扰动，非常规突发事件发生的可能性与破坏力增大。常规突发事件应对的理念是以确定来应对不确定，非常规突发事件应对的理念则是以适应、灵活、创新来应对不确定。

为了有效应对非常规突发事件，关键基础设施应急管理不能基于对未来威胁精准的预测与预判，而是要以应急响应能力建设为重点，构建一个以适应性、灵活性与创新性为特点的富有弹性的应急响应体系。它可以有效地应对自然、人为、技术、电子等各种因素给城市关键基础设施带来的突发事件、包括非常规突发事件，灵活性强。同时，它也可以应对从小灾、中灾到巨灾不同级别的关键基础设施突发事件，适应性强。此外，它还可以根据关键基础设施突发事件的规模、影响范围、复杂程度等因素，在短时间内模块化式地组合各种应急资源，临时形成强大的应急处置能力，创新性强。这样，以能力、而非以威胁为基础的应急响应体系不仅能够有效地应对常规突发事件，也可以有效地应对非常规突发事件。

［1］ 中华人民共和国突发事件应对法［M］.北京：中国法制出版社，2007.

［2］ 安东尼·唐斯.民主的经济理论［M］.上海：上海人民出版社，2005.

［3］ Steven M.Rinaldi.James P.Peerenboom.Terrence K. Kelly.Identifying，Understanding，and Analyzing Critical Infrastructure Interdependencied［J］. IEEEControl Systems Magazine，2007（6）：21.

［4］ Steven M.Rinaldi.James P.Peerenboom.Terrence K. Kelly.Identifying，Understanding，and Analyzing Critical Infrastructure Interdependencied［J］. IEEEControl Systems Magazine.2007（6）：.22.

［5］ Marilyn M.Helms and Ray Jones.Learning from KOBE：Complexity and Urgency in the Holistic Management Model［J］，Japanese Studies Review，2005（10）：25-26.

［6］ Mark de Bruijne and Michael van Eeten.Systems that Should Have Failed：Critical Infrastructure Protection in an Institutionally Fragmented Environment［J］.Journal of Contingencies and Crisis Management，2007（1）：19.

Im proving Em ergency M anagem ent M ode of Chinese U rban C ritical In frastructures：A Perspective from Dealing w ith Non-routine Em ergencies

Wang Hongwei

（Renmin University of China，Beijing 100872，China）

In the rapid process of urbanization，non-routine emergencies struck Chinese critical infrastructures.They are highly uncertain，com plex，trans-boundary and hazardous.Response to non-routine emergencies is different from that to routine ones.Chinese urban emergency managementmode has to be im proved because it cannot deal efficiently w ith non-routine emergencies in critical infrastructures.

non-routine emergencies；critical infrastructures；emergency managementmode

D631.43

A

1673-8047（2014）02-0068-07

2014-03-21

国家社会科学基金（12BGL109）；国家“985工程优势学科创新平台项目”

王宏伟（1968—），男，副教授，博士，主要从事突发事件应急管理研究。