地方预决算公开“接力赛”

●本刊编辑部

地方预决算公开“接力赛”

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编者按：近年来，预决算公开工作日益受到民众关注。在中央的大力推进之下，中央各部委预决算公开工作取得了较大进展，而地方预决算公开工作却因进程缓慢而饱受诟病。随着《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》和《2014年政府信息公开工作要点》的出台，地方预决算公开将受到更广泛的关注。为了更好地学习贯彻文件精神，深入推进地方预决算公开工作取得更大进展，本刊系统梳理了预决算公开历程，并特邀相关财政专家对地方预决算公开工作进行点评，专业解读相关文件，以期为地方预决算公开工作提供参考和借鉴。

自2008年《政府信息公开条例》实施以来，预算公开的步伐不断加快，特别是中央相关部门在推进预算公开工作中做了大量工作，中央层面预算公开工作取得了一定进展。随着财税体制改革深入推进，加快推进地方预决算公开的呼声越来越高。如何在更大范围内保障人民群众享有更多的知情权、参与权、监督权，使广大民众共同沐浴公共财政的阳光，地方预决算公开被寄予厚望。

2014年3月4日，财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，被视为是地方预决算公开的“突破性”进展。然而，专家在对该文件进行解读时表示，对地方政府和财政部门如何落实文件精神还持观望态度。这意味着推进地方预决算公开工作虽是顺应民意之举，但在现实执行中还存在着不少难处。如何理性看待地方预决算公开中的重重障碍，确保地方预决算公开工作顺利推进，不妨先对预决算公开历程进行大致回顾，再作探讨。

中央推进预决算公开之路

早在十年之前，预决算公开还被视为是一件“神秘”的事情。我国预决算信息公开先后大致经历了从“保密”到向部分人大代表公开，再到如今面向社会公众公开三个阶段。随着公共财政理念的不断推进，预决算公开工作日益受到关注，预决算公开内容从财政预决算公开扩大到“三公”经费公开，公开的范围和部门也在不断扩大。

2008年《政府信息公开条例》的实施为预决算公开提供了依据和制度支持，此后，预决算公开工作加速行进。

2008年9月10日，财政部发布《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》（财预【2008】390号），明确“中央各部门和地方各级财政部门要重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付等内容。”

2009年“两会”政府工作报告中，温家宝总理提出，“加快预算制度改革，推进预算公开”。随即，3月20日，财政部在其官方网站上公布了经全国人代会审议通过的2009年中央财政预算数据，首次公布了中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等4张预算表。

2010年3月1日，财政部发布《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（财预【2010】31号），要求进一步做好预算信息主动公开工作。

2010年3月9日，全国人大财经委在预算草案审查结果报告中明确要求，“预算经过批准后，应在15日内向社会公开。”

2010年至2012年，经全国人大审查批准的中央财政预算表格全部公开，公开的范围和科目也在不断扩大与细化。特别是2012年，报送全国人大审查的部门预算全部在4月23—25日集中进行了公开。

2013年8月1日，财政部发布《财政部关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预【2013】309号），提出“在全面公开省级预决算及‘三公’经费的基础上，2013年将进一步指导地方推动省以下预决算公开工作”，并将各地预决算公开工作开展情况纳入地方预决算管理工作考核。

2013年，中央部门预决算公开进一步 “提效”，91个部门集中在4月18日一天内公开部门预算，98个部门集中在7月18日一天内公开上年度部门决算。不仅公开了中央部门预决算信息、“三公”经费预决算，行政事业性收费项目也进行了公开。此外，还首次公开了全国社会保险基金预算情况，部分公共财政预算中重点支出细化到项级科目。

2014年“两会”政府工作报告上，李克强总理提出，“实施全面规范、公开透明的预算制度。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。”

2014年3月4日，财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》（财预 【2014】36号），要求高度重视，切实做好地方预决算公开工作。

2014年3月17日，国务院办公厅发布 《2014年政府信息公开工作要点》，要求各地区、各部门要主动公开政府信息，中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预算决算。至此，地方预决算公开工作全面拉开。

回顾这几年中央预决算公开历程，不难发现，在中央高层领导和相关部门的高度重视和大力推进之下，预决算公开工作正在大步迈进，同时，中央部委的预决算公开经验和高层领导对预决算公开工作的重视，将为地方预决算公开提供良好的示范作用。

地方预决算公开探索之程

实际上，地方对预决算公开的探索要远远早于中央各部门。早在2000年，河南省焦作市就成立了“财政信息服务大厅”，公民可进入查看部门预算。焦作市的十余年预算公开之路，为各地推进预决算公开工作提供了很好的经验借鉴与参考。

相较于中央推进预决算工作的力度与决心，地方预决算公开工作显得曲折而漫长，也掺杂了更多的阻力和推力。各地财政部门涌现出不少新颖的预决算公开做法，如：被称为“全裸”乡政府的四川白庙乡，把乡财政所用的每一分钱都进行“明细”公布，连招待上级官员的烟酒都不例外；湖北省建立“财政与编制政务公开网”平台，全省公开财政专项资金的支付办法、支付通知等政策信息；广州市应公民申请公开要求，首度在网上向社会公布了114个部门预算；北京市不仅允许代表将预算带回家研读，而且2014年有近百个政府部门公开了审批预算，包括“三公”经费，并首次公开了社保基金预算，公开部门比去年增加十个；如此等等。

从地方财政预决算公开的整体进展来看，近年来，一些地方政府开始陆续公布其财政预决算。2010年，18个省（自治区、直辖市）公开了公共财政预算和政府性基金预算，12个省 （自治区、直辖市）按月或季度公开了预算执行情况；2011年有27个省 （自治区、直辖市）公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算；2012年各省普遍公开了地方财政总预算，21个省份公开了本级部门预算，其中有17个省(直辖市、自治区)公开了“三公”经费；2014年，地方“三公”预算公开不仅“提速”前进，而且31个省份本级公务接待费减少26%，各地不同程度降低“三公”经费预算。根据中央规定，将争取在2015年之前实现全国市、县级政府全面公开“三公”经费。

然而，公开的背后也存在着一系列问题，不少地区在“公开”行进的道路上“碰壁”。由上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪带领团队开展的《中国财政透明度报告》显示，2009年全国31个省份的财政透明度平均得分是21.7分 （百分制），到2010年平均值为21.87，一年仅增加0.16分。

蒋洪在接受记者采访时指出，从这些年调查的排名结果来看有两点变化：一是每年排名靠前的省份在不断变化；二是每年的最高得分在逐年降低。对于这种“奇怪”的现象，他认为预算公开牵扯到部门利益，受预算公开大环境的影响，很多地方部门并不愿意走到最前面。

实际上，这种情况并非个案。以上海市闵行区预算改革为例，有媒体报道其内部原本已经做好了预算公开的准备，但考虑到外部环境才没有公开。这其中的“外部环境”一方面是指预算公开后外界的负面反应不可控，另一方面则来自于行政体制内部的压力，担心本地区预算公开后，成为改革“孤岛”，导致体制难容。

对比中央和地方预决算公开路线图，营造良好的预决算公开环境十分重要，它是预决算公开进程的加速剂。在中央不遗余力推进预决算公开工作过程中，地方预决算公开也正在提上日程。财政部《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》的颁布实施，对此前预决算公开怀有顾虑的地方部门无疑是一颗定心丸。然而，与中央部门预决算公开不同的是，由于各地经济发展水平悬殊，在推进地方预决算公开工作中所面临的阻力与困难可能将会更大。

破除地方预决算公开“孤岛”效应

《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》（以下简称《通知》）要求高度重视地方预决算公开工作，并对切实做好地方预决算公开工作作出了具体安排，如对地方预决算的公开主体、公开时间、公开形式、公开内容等做出了明确规定。笔者认为，《通知》的出台为地方预决算公开工作营造了良好的氛围，对地方预决算公开工作具有重要推动作用。

“地方预算信息公开，是接受监督最有效的方式，最有力的反腐措施。”做好地方预决算公开工作，有助于保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。为此，《通知》特别要求：一要进一步细化地方政府预决算公开内容；二要扩大地方部门预决算公开范围；三要细化地方部门预决算公开内容；四要加大“三公”经费公开力度。这为推进地方预决算公开工作提供了方向性指引。

此前公布的《预算法》修订案，因对预算公开的规定过于粗糙而饱受争议，此次《通知》中对地方预算公开的主体、时间、形式、内容均作了详细而明确的规定，具有更强的操作性与指导性。

《2014年政府信息公开工作要点》中进一步强调，“各地区、各部门要把政府信息主动公开工作作为推进依法行政的重要手段”；并再次重申了政府预决算公开的相关内容，要求“政府预算和决算要全部公开到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预算和决算公开到具体项目”、“除按有关保密规定不宜公开其资金使用情况的部门和单位外，中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预算决算”、“所有财政拨款安排的‘三公’经费都要详细公开”。

这些对地方预决算公开的统一规定，一定程度上消除了部分地方政府预决算公开过程中面临的行政体制压力和社会影响顾虑，对促进地方预决算公开具有重要意义。

值得一提的是，两部文件都提到了信息公开后要积极回应、主动引导，“切实做好社会关切事项回应工作，建立健全政务舆情收集、研判、处置和回应机制”。从关注信息公开的主体、内容到重视保障民众的知情权、参与权、监督权，进一步理清了信息公开的真正目的，有利于建设法治政府、创新政府、廉洁政府。■