预算内基本公共服务资金投入效率及影响因素分析——以四川省18个地级城市为例

●周 慧

预算内基本公共服务资金投入效率及影响因素分析
——以四川省18个地级城市为例

●周 慧

一、问题的提出

预算资金的投入产出效率已经成为社会关注的焦点，随着十八大“建立和完善绩效预算管理制度”的提出，建立绩效预算评价体系，实现对财政资金从“注重投入”转向“注重效果”的管理成为新时代预算改革的重要内容①。这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确追求的“结果”，根据“结果”来编制预算，从而决定投入资金量。在我国，绩效预算指政府部门先确定履行职能需要消耗的资源、资金，并制定绩效目标，通过量化的指标来衡量实施过程中完成的情况。通过推行绩效预算，可以有效控制行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益。

伴随着政府职能向基本公共服务供给的转变，公共资金的投入产出效率更多的是用来衡量公共服务的供给效率，只有把财政预算资金真正地用到那些社会需要的方面，才能实现投资的规模效应，提高财政资金的使用效率。作为西部第一大省，四川省同样面临着基本公共服务供给不均等化和财政资金利用效率低下的困顿现状，政府基本公共服务支出不断上升，但社会的公共服务需求却始终难以满足。自2009年以来，四川省政府“十大民生工程”②这项旨在改善城乡基本公共服务供给不均等化现状的项目，其资金投入从2009年的800亿元增加到2013年的1249.07亿元。伴随着如此大规模的预算资金投入，关于财政资金的利用效率却未能完全为公众熟知，因此，如何提高预算约束下财政资金的使用效率成为本文关注的焦点。

二、文献综述

关于预算资金效率，国外学者主要着重于从公共产品理论和财政分权的角度研究财政效率与财政公平。对政府支出效率的评估方法经历了从“3E”评价法、成本—效益分析法、平衡分计分卡、量本利分析法到半参数分析法和数据包络分析法的转变。其中，最常用的方法是将DEA效率评价与Tobit回归方程相结合来分析效率及影响因素。DEA方法从20世纪80年代创建以来，大多数研究者将其作为计算政府效率、公共服务效率的手段，主要原因是DEA的多投入、多产出评价方法能满足各方的需求。使用DEA的研究主要分为两类：一是横向比较不同决策单元的投入产出效率。如欧洲中央银行的一份报告使用DEA方法分析欧盟成员国的公共部门服务相对效率 (Afonso,2006)，桑帕约(Sampaio, 2008)采用DEA方法对欧洲和巴西的一些城市公共交通服务进行效率分析。二是对同一决策单元的DEA效率进行纵向比较，Odeck(2008)对挪威的城市公共交通服务合并前后提供的服务进行了对比分析，运用DEA来运算这些服务的Malmquist指数，而近期对DEA方法的研究则集中在能源方面投入产出效率的评价上。

在国内，公共服务效率也成为许多学者关注的焦点。这些研究主要集中在三个方面：一是关于基本公共服务的效率评价和影响因素分析，如陈昌盛、蔡跃洲（2007）较早用基准法和数据包络分析法从投入、产出和效果三方面综合评估，得出我国基本公共服务综合绩效整体偏低的结论；陈诗一、张军（2008）运用 DEA方法和 Tobit回归模型分析了中国地方政府财政支出效率，结果显示中国大部分省级政府财政支出并非完全有效。二是分析基本公共服务供给的区域差异，如任强、杨顺昊（2010）通过对比中美两国在公共服务投入、产出和效果在区域之间的差异，认为无论是从公共服务的投入还是产出，中国各省差距比美国各州的差距都大，并从完善转移支付制度等角度提出解决办法；肖建华（2012）通过运用DEA对我国社会性基本公共服务财政供给效率进行研究，认为省与省之间的技术效率和纯技术效率差距较大，并提出在加大财政总体投入的同时，调整基本公共服务供给结构、时间选择等方面的投入强度的政策建议。三是从财政分权的角度研究公共服务的供给效率，如龚锋、卢洪友（2013）从财政分权的角度探讨教育和医疗卫生服务方面的公共服务配置效率，阐释了财政分权的不同维度对公共服务的影响。

尽管国内学者使用DEA方法对财政效率和经济效率进行测度，但是大多是基于宏观经济，而以市县等区域经济或微观经济主体的关注较少。基于这一背景，本文通过使用DEA数据包络分析模型研究四川省18个城市③的基本公共服务供给效率，使用C2R多元产出模型就对居民影响较大的教育、医疗卫生、社会保障和就业三个方面进行测度，分析影响预算内基本公共服务资金效率的主要因素，并结合四川省经济发展状况提出如何提高财政资金使用效率的政策建议。

三、模型建立

（一）DEA模型

采用DEA最基本的C2R模型来分析基本公共服务的供给效率。其基本原理如下：假定存在n个评价单元（DEA中称为是决策单元），设为DMUj(j=1,2,3,…,n)，每个决策单元DMU都对应m项投入Xj=x1j,x2j,x3j,…xmj，s项产出Yj=y1j,y2j,y3j,…ysj，则第 j个决策单元DMU的效率评估模型可以设定为：

上述模型中，V代表输入的权向量，U表示输出的权向量，总输入和总输出之比hj反映决策单元DMU的有效性。如果给定条件下的hj=1，则称决策单元 j是DEA有效，否则成为弱DEA有效。

（二）Tobit模型

为了分析影响预算内财政资金投入效率的影响因素，我们引入常用的受限因变量回归模型——Tobit模型，基本原理如下所示：

其中，zi为效率值，Xi为解释变量向量，BT为未知参数向量，εi～N(0，δ2)。解释变量 Xi取实际观测值，效率值 zi只能以受限制的方式观测到被解释变量。当zi＞0时，“无限制”观测值均取实际的观测值，zi≤0时，观测值均取为0。

四、实证研究

（一）确立基本公共服务供给效率指标

本文在参考陈仲常、张峥(2011)等学者研究的基础上，结合四川省的实际基本公共服务供给现状以及数据的可获得性选择通过对比教育、医疗、社会保障和就业这三项基本服务的供给效率，并确立了如下指标体系：

表1 基本公共服务供给效率指标体系

（二）基本公共服务供给效率评价

基于四川省基本公共服务供给现状以及数据的可获得性，本文选取2009—2011年四川省除甘孜、阿坝、凉山州以外的其余18个地级城市的教育、医疗卫生、社会保障和就业三个方面来衡量四川省各地级市的基本公共服务供给效率，数据来源于《四川省统计年鉴2010—2012》和其他各城市统计年鉴。首先采用多投入、多产出变量分析模型，得到表2所示的结果。

表2 2009—2011年四川省18个城市基本公共服务资金综合DEA效率

观察表2可知，在省内18个城市中，除省会城市成都、工业经济发达城市绵阳、攀枝花和旅游业发达城市乐山和酒类生产城市宜宾以外，其余各城市的预算内基本公共服务投入财政资金的利用效率都低于0.85，而且财政资金的利用效率呈现出与地区经济增长同向变动趋势。为了更好地反映预算资金效率随地区经济增长的变动程度，制作2009—2011年四川省各地级市的GDP平均增长速度与DEA效率的散点图（见下图1）。

图1 各地区DEA效率与GDP平均增长率之间的动态关系④

结果显示，随着各地区GDP增长速度的变化，预算内基本公共服务的财政资金利用效率并未呈现出意料中的现行增长趋势，而且各地区在不同类别上财政资金的利用情况存在较大的差异，因此认为综合指数并不能完全反应各地区预算内基本公共服务财政资金的独立效应，因此我们以时间序列数据为研究对象，分教育、医疗卫生、社会保障和就业三个方面分别考察财政资金的投入效率，结果见表3（见下页）。

从表3中DEA实证结果可知：总体来看，2009—2011年间，教育、医疗卫生、社会保障和就业的基本公共服务供给技术效率较低，大多数城市都呈规模报酬递增的状态，而且各地级市之间基本公共服务供给效率差异明显。具体表现在：一是教育方面，综合效率较高，其中，内江市、宜宾市、达州市、资阳市技术效率较高，呈现规模报酬不变；除成都市、绵阳市、南充市呈现规模报酬递减以外，其余城市技术效率偏低，规模报酬递增较明显；二是医疗卫生方面，综合技术效率较低，多数城市技术效率在0.6左右，德阳、遂宁等7个城市规模递减，成都、自贡等4个城市规模报酬不变，仅泸州等6个城市规模报酬递增。而在社会保障和就业方面，总体效率水平较低，除了5个城市的技术效率(PE值)大于0.5以外，其余地区均在0.3左右，充分说明四川省社会保障和就业方面的供给效率偏低的严峻事实，除成都市唯一呈现规模报酬不变外，其余地区均是规模报酬递增。

（三）基本公共服务供给效率的影响因素分析

鉴于基本公共服务供给效率在各城市间的差异明显，因此，需要确定影响基本公共服务供给效率的因素。参考陈诗一、张军（2007）的方法，选取人均GDP、受教育程度、人口密度作为经济变量，财政分权作为政策变量，建立如下所示的回归模型：

其中， Yit表示效率值，α0i为截距项，α1i、α2i、α3i、α4i为参数向量，X1t代表人均GDP，X2t代表受教育程度，X3t代表地区人口密度，X4t为财政分权，εit为随机变量。模型中的受教育程度为初中、高中和高等教育在校生人数占当地总人口的比例，人均GDP作为地区经济实力的衡量因素，人口密度作为模型的外生变量控制，财政分权指数采用王文剑、仉建涛、覃成林（2007）年所用的指标来度量，并对所有数据做标准化处理。经过Eviews7.0的Tobit分析之后，得到如表4所示的结果。

表4 基本公共服务供给效率Tobit模型回归结果

从以上Tobit模型回归结果可知，人均GDP对基本公共服务供给效率呈正相关关系，因为随着地区经济发展，公共服务供给的技术效率会上升，使得基本公共服务的供给效率上升；人口密度对供给效率呈现微弱的正相关关系，表明在人口密度较大的地区基本公共服务供给效率会有所上升，这主要可以归结于人口密集地区政府供给的监督成本下降的影响；教育程度与公共服务供给效率呈负相关关系，表明受教育程度越高的地区的供给效率反而越低，教育的正向激励机制未能完全形成；至于财政分权方面，表明财政分权能力越高的地区的基本公共服务供给效率也较高，这主要是因为地方政府是基本公共服务的直接供给方，地方财力直接影响供给的力度和技术效率。

五、研究结论及政策建议

（一）研究结论

根据上述实证研究的结果分析，大致可以得出以下结论：

一是预算内基本公共服务财政资金供给效率在城市间的差异明显，随着地区经济实力不同而呈现较大变化。从全省范围内看，综合经济实力较强的城市，如成都、绵阳等地基本公共服务的技术效率也较高，综合规模报酬不变或递增。

二是教育类公共服务的总体技术效率和综合供给效率都高于医疗卫生类、社会保障和就业类公共服务，表明社会对医疗卫生、社会保障和就业类的基本公共服务需求仍然较大，而政府在这两个方面的财政支持力度非常有限。

三是从基本公共服务供给效率的影响因素上看，地区人均GDP、财政分权、人口密度与供给效率成正相关关系，表明地方经济实力增强可以正向促进效率的提升，而受教育程度与供给效率成负相关关系，表明社会注重引导教育发展，促进正向激励机制的形成。

表3 2009—2011年四川省各地级市基本公共服务投入的DEA效率

（二）政策建议

基于以上分析，归纳总结提高四川省基本公共服务供给效率的几点建议：

一是完善省以下财政分权体制，促进形成以基本公共服务为导向的财政评价体系。由于地方政府是基本公共服务的直接供给方，因此调整中央和地方之间的财力分配，适度增加省以下地方政府的经济主动权，将有利于提高效率，可以有效地增强公共服务的供给效率；同时，促进财政评价体系“经济总量增长”向“基本公共服务均等化”的转变。

二是从供给结构来看，加强对经济欠发达地区的财政自主权，对于规模报酬递增的地区，应逐步增加财政资金投入，提高财政资金使用效率。同时，调整财政支出结构，对于那些民众需求非常高的基本公共服务，如医疗和社会保障等，在中央政府全面统筹的基础上，相应地增加地方政府的实际管理权限。

三是规范转移支付体制，加大转移支付力度。财政转移支付是平衡地区经济发展的重要因素，在实现基本公共服务均等化的目标导向下，应进一步完善财政转移支付制度，量化税收返还、过渡期转移支付、专项补助和原体制性补助等。从省内来看，应着重加大对少数民族地区和经济欠发达地区的财政支持，不断平衡地区间基本公共服务供给力度和效率方面的差异。■

注释

①南方日报：《十八大报告里的“全口径预算监督”如何实现》

②十大民生工程具体包括：就业促进、扶贫解困、民族地区帮扶、教育助学、社会保障、医疗卫生、百姓安居、民生基础设施、生态环境、文化体育。③除凉山州、甘孜州、阿坝州以外的其余城市。

④A1—A18依次代表成都市、自贡市、攀枝花、泸州市、德阳市、绵阳市、广元市、遂宁市、内江市、乐山市、南充市、眉山市、宜宾市、广安市、达州市、雅安市、巴中市、资阳市。

西南财经大学财政税务学院）

（本栏目责任编辑：张蕾）