粮食直补和农资综合直补工作存在的问题与建议——以湖北省丹江口市为例

●张 彦 张晔明

粮食直补和农资综合直补工作存在的问题与建议
——以湖北省丹江口市为例

●张 彦 张晔明

实行粮食直补和农资综合补贴 (以下简称“两补资金”)政策是国家为了促进广大农民增收，调动农民种粮积极性，不断提高粮食产量的一项重要的惠农政策，广大农民群众从中直接受益,直补政策已经成为农村最受欢迎和最具影响力的惠农政策之一。该政策的实施,对农民种粮的积极性起到了巨大的推动作用。但是，在执行政策时仍然出现了一些偏差，近期,湖北省丹江口市多次组织力量,深入基层,通过走访农户、查看资料、听取汇报等方式进行了实地调研，就丹江口市在落实粮食补贴方面存在的问题进行分析，并提出相应对策。

一、“两补资金”工作的基本情况

丹江口市总面积3121平方公里，辖20个镇（办、区、处），现有耕地面积21.1万亩，补贴面积16.68万亩，未进行补贴的面积4.42万亩；“粮食两补”资金规模2105万元，其中：直补资金69万元，综补资金2036万元；享受补贴农户数57191户，户平补贴126.22元（粮食直补4.12元/亩，农资综合补贴122.1元/亩）。“两补资金”按照“五统一”原则，将当年“两补资金”资金及时全额落实到种粮农民手中。即：一是统一补贴范围。在全市范围内，对所有种粮农民给予补贴。国有农场和农牧渔良种场的粮食生产者，纳入属地补贴范围。二是统一补贴品种。结合全市实际，“两补资金”的补贴品种为小麦。三是统一补贴标准。市政府按照上年度核实的粮食实际种植面积，分别计算并确定粮食直补和农资综合补贴亩平补贴标准。四是统一补贴时限。在全市统一规定时限前，将“两补资金”一次性兑付到农民手中。五是统一补贴程序。全市“两补资金”分解、落实到农户后，由市财政局通过代理金融机构将补贴资金打入农户的“一本（折）通”上。

二、“两补资金”存在的问题

（一）移民搬迁，领补贴人与种粮人存在脱节的现象

由于丹江口市是南水北调中线控制性工程所在地，为了大坝加高工程顺利实施，近两年丹江口市先后两次移民搬迁，其中：外迁移民5万多人，内迁移民5万多人，大量移民外迁，出现了土地荒芜或者附近农民抢种土地现象，补贴发给种植户，外迁移民因政策的限制不能享受补贴，而种地农民多次呼吁要补贴；同时，对于内迁的移民，新的土地还未落实到位，但种粮补贴要发给他们，这就存在领取粮食补贴的人与种植粮食的人脱节的现象。

（二）补贴面积与种植面积不符，易产生矛盾

近年来，农民纷纷外出打工，村里将土地给别人种，而外出务工农民看到农村形势大好后，纷纷返乡回家，返乡时又要地，村里不得不将不享受补贴的机动地分给这批返乡的农民，他们分到地后种植了粮食又要补贴；同时，农村新生儿分到机动地也要求享受粮食补贴。而此前上报的计税面积中这部分机动地大多数是未计税面积，现在若要纳入补贴面积，需要相当多的补贴资金，若用现有资金进行平均分配，则可能引起新的矛盾冲突。

（三）补贴户与种植户脱节，产生矛盾多

由于农村外出打工人数增多，一些家庭缺少劳动力，于是将自家土地转包给有能力耕种的农户。“两补资金”的初衷是鼓励农民种粮，补贴应该补给实际种地的农户。而实际操作的情况是，以2002年农村税费改革核实公示的土地面积为准，基层财政部门采用存折（一卡通）的形式，通过农村金融机构直接补贴到农户，谁的地谁领取补贴。而接受转包土地的农户不是土地的户主，虽然实际种粮却无法享受到补贴，产生补贴户与种植户脱节现象，这就有悖于国家财政补贴政策的初衷。

（四）部分土地二轮延包面积以外的垦荒和自留地未享受“两补”政策

在调查时发现有部分村组，在核实补贴面积时，以土地二轮延包面积为基础，而后来农民垦荒地和农民自留地没算入补贴面积之内，导致种地农民不满，甚至与村干部产生矛盾，影响农村稳定。同时，基层所财政干部人员少，平均每个所3至4人，却要管理十几个村，每年都要核对农户是否种植小麦、种植面积等基础工作，而各村组户种植情况复杂，面积核实较难。补贴面积要现场查实种与不种、补贴品种与非补贴品种、单种与复种，这要涉及千家万户，核实工作量大，现有人力财力都难以承担。工作量大，成本高，给财政工作增加困难。

三、几点建议

丹江口市现行“两补资金”工作，在执行国家政策方面是全面、系统的，经过近些年来的努力，已基本形成一套较完善的政策落实保障机制、工作机制和监管机制，成效比较明显，成绩来之不易，目前已深入群众、深得人心，获得社会各界的认同。若要对现行政策进行大的变更，其难度很大。应在保证落实国家政策、保证补贴农民既得利益的基础上，进行改革完善。通过调查分析，提出以下建议：

（一）完善“两补资金”管理办法

现行补贴办法暴露出的问题，已引起各级领导的高度重视，笔者建议：一是对全市“两补资金”政策进行微调。从2014年开始，对“两补资金”政策采取“大稳定，小调整”的办法，即：保持市对镇（区、处、办）粮食直补及农资综合直补资金分配原则不变，保持政策的相对稳定，将“按农户实际种植面积补贴”调整为“以2013年享受补贴的对象为基准，以该户2010、2011、2012年三年平均种植面积作为以后年度补贴基数，一定五年不变”。在均县和习家店镇与农民、乡财政以及信用社相关人员座谈时，大家对这种办法普遍比较认同。

另外，市级在“锁定面积”期间，对市辖内的补贴面积只能减少，不能增加。新开荒的种粮面积、防洪线内的种粮面积、退耕还林面积等等，不能作为新增“两补资金”面积；因国家重大建设项目或报经上级批准征用面积，市级可凭正式征用地手续，相应调减所辖乡村及农户的种粮面积（含复种）和补贴资金，结余资金可用于提高补贴标准；土地流转或转包面积，有合同的以合同为准，无合同的以原核定的种粮农民为补贴对象；对抛荒或种植非补贴品种的面积，不再重新核定。对国有农场、农垦企业和国有农牧渔良种场采取何种补贴方式，由各镇（区、处、办）参照上述办法，按照“简化操作，不重不漏，不引起矛盾”的原则确定。

（二）明确责任，完善补贴政策落实保障机制

新修订的“两补资金”政策，建议以政府正式文件发布。在政策落实上，进一步明确“行政首长负责制”，由市级政府对落实“两补资金”政策负总责，市、乡政府主要领导为第一责任人。在具体职能分工上，进一步明确财政、农业、农村综改、金融、纪检（监察）等部门的职责，完善补贴政策落实的组织保障机制。在具体落实上，可推广外县（市）好的做法，实行“三级责任制”，将责任明确到具体单位、具体人，增强抓政策落实的责任意识和主动性。

（三）简化工作程序，减轻基层工作压力和补贴发放成本

从目前个别镇补贴发放的工作情况看，补贴发放工作简便、快捷，矛盾较少，主要原因：一是政策稳定，二是资金不变，三是宣传到位。今后，落实补贴政策时，应该学习先进的乡镇经验，进一步解放思想，转变观念，在政策不变、资金稳定的前提下，尽量减少中间环节，保证补贴资金尽快发放到位。同时，可考虑在每年发放 “农民负担监督卡”的情况下，不再要求向农户发放“补贴通知书”，不再印制 “告农民朋友的公示信”发到每个农户，而是从补贴发放之日起，通过电视、电台等媒体实行滚动播出，告之农民领取补贴的时间和基本方法即可，减轻基层负担和工作成本。

（四）加强监管，保持政策威慑力

现在农村补贴资金种类多、金额大，个别干部存在侥幸心理，侵蚀群众利益，触及政策红线，必须严加惩处。一是加大处罚力度，依法监督。参照外省市县的做法，市财政局与市纪委（监察局）联合印发关于违反粮食补贴发放政策的党纪政纪处分处罚规定，明确什么样的违纪违规行为应受到相应的处罚，及时查处违规违纪行为，保持政策的高压态势。二是设置政策咨询电话、信箱等，加强监督。市财政组建专班，建立固定的投诉咨询电话，集中接待群众的上访、投诉或咨询。三是抓好公示环节，强化监督。由市财政出资，统一规格，每个村级单位设立固定的公示牌，或者LED显示屏，公示补贴资金金额，确保群众的知情权，接受社会各界和广大农民的监督。■

湖北省丹江口市财政局）