深入推进我国预算绩效管理的思考与建议

●王仁财 高永臻

深入推进我国预算绩效管理的思考与建议

●王仁财 高永臻

一、预算绩效管理内涵

绩效预算最早出现在上世纪50年代的美国，称为PerformanceBudgeting。而预算绩效管理通常被认为兴起于上世纪80年代，90年代在广度和深度上都有新的发展，是基于政府职能业务与项目所编的公共预算绩效预算，该预算最重要的任务是工作或服务的成就及该项工作或服务将支付的若干成本。

中央财经大学马海涛等认为，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。

综合来看，预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理，或称为目标—效果导向管理，是公共财政支出绩效管理的简称，是指预算部门根据公共财政效率原则及其方法论，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的公共财政管理制度。

二、我国预算绩效管理工作推进情况

党的十五大提出科学发展观以来，党中央和国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理。随着我国市场经济体系的确立和公共财政体制的不断完善，政府理财已进入科学化、精细化管理及以公共支出为重点的跟踪问效新阶段。

2000年实行部门预算改革伊始，财政部就提出了预算绩效的概念。根据十六届三中全会提出的 “建立预算绩效评价体系”要求，2003年开始，财政部开始在部分省级财政和中央部门试点预算绩效评价工作。2005年以来，根据中央要求和全国人大决议精神，财政部陆续引发了一系列预算绩效评价制度办法和工作要求，全面推进预算绩效评价试点工作。十七届二中全会提出 “推行政府绩效管理和行政问责制度”，就是通过建立预算绩效评价体系，推行政府行政问责制度，提高政府运行效率，实现高效、科学配置公共资源，不断增加社会财富，提升全社会的公共福利水平。

2011年，按照开展政府绩效管理试点要求，财政部成立了专门的预算绩效管理机构，先后出台了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预【2011】416号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）、《预算绩效管理工作考核办法 （试行）》（财预【2011】433号）、《中央部门财政支出绩效评价工作规程（试行）》（财办预【2011】47号），2012年出台 《预算绩效管理工作规划 （2012—2015年）》（财预【2012】396号），2013年 《预算绩效评价共性指标框架》（财预【2013】53号），这些制度办法明确了预算绩效管理工作的总体目标和重点任务，对全面推进预算绩效管理工作提出系统性的具体要求，预算绩效管理模式初步成型。

三、我国预算绩效管理工作中存在问题

通过近十年的努力，我国预算绩效管理工作取得了长足进展，绩效理念初步树立，预算管理水平得到提升，资金使用效益显著提高，促进了高效、透明、责任政府的建设。但是，从西方的管理经验看，预算绩效管理毕竟还是新生事物，在推进过程中还存在各式各样的问题，需要我们去解决和完善。

（一）绩效理念不够深入

党中央国务院一直以来非常重视预算绩效管理，财政部也不遗余力地在大力推进。但是，目前的现实是，省级地方财政部门相对积极，中央预算部门缺乏热情，预算单位被动应付。地市（县）级政府被动成分较多，乡镇一级尚未开展此项工作，形成“上热下冷”的现象，个别部门（单位）甚至存在“工作重复，增加负担”的心理。很多地方财政部门和中央预算部门只是按照中央的要求制定了相应的办法，而实际开展绩效管理的深度和广度都不够，形式大于实质。

（二）法律制度不够健全

目前国家层面的有关预算绩效方面的法律法规相对缺失，即使现行的《预算法》等法律法规中也没有绩效管理条款，使预算绩效管理工作缺乏法律支撑。虽然财政部和地方省、市印发了相关通知和文件，但没有引起中央部门和各级政府以及社会的充分重视，开展工作面临的阻力仍然较大，财政部门协调各部门之间关系存在一定难度。另外，《预算法》中规定，全国人大审查中央和地方预算草案，批准中央预算；地方人大审查本级总预算草案，批准本级预算。而目前对于预算绩效目标的审查和批复主要是在财政部和省级财政部门，这样，绩效目标的审查批复主体和预算的审查批复主体并不一致，其法律效力当然不同，造成预算单位只重视预算编制而不重视预算绩效目标的编制。

（三）预算绩效管理与绩效管理和预算管理相脱节

从2000年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算改革。实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。虽然离科学化、精细化要求还有一定距离，但是预算部门（单位）重视预算编制、执行的观念已经建立起来。政府绩效管理目前正在进行试点工作，各试点部门和单位也非常重视，取得了较好效果。

政府绩效主要考核的是政府部门的履职情况、依法行政情况和班子建设情况等，着重点在于政府“事权”；预算考核的重点在于预算管理、国有资产管理、财务监督与审计等方面，着重点在于部门“财力”。而预算绩效管理在于财政资金的使用效果和效益，更关心成本节约和成果产出，着重点在于“事权”与“财力”的匹配，即“花多少钱，办多少事”，“花钱必问效，无效必问责”。

当前的现实情况是，政府绩效主要由各部门 （单位）人事部门负责，预算管理主要由预算或财务部门负责，造成了预算管理和政府绩效管理的脱节。预算绩效管理在地方财政部门主要由绩效管理部门负责，未建立预算绩效管理专门机构部门和单位主要由财务部门负责，这又造成了财会人员认为预算绩效管理给其增加了额外工作和负担。

（四）绩效评价资金覆盖面偏小、范围偏窄

按照 《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）文要求，绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金，即所有财政性资金皆应纳入绩效评价范围。从全国看，目前进行绩效评价的资金占预算资金的比例中央部门不到10%，地方财政不到20%，离“应评尽评”还有很大差距。从评价范围来看，目前纳入绩效评价的主要是项目预算资金，基本支出预算这一块还未涉及。基本支出在所有财政预算资金中占很大一部分，只有将基本支出预算纳入绩效管理，才能真正反映出预算单位的绩效，才能科学评价该政府部门提供公共产品和公共服务的质量和效率，才能逐渐地向绩效预算转变。

（五）绩效目标编制与审核存在困难

全过程预算管理包括预算绩效目标的编制、运行监控、绩效评价、反馈、结果应用。其中，预算绩效目标的编报与审核是整个预算绩效管理工作的基础。目前，各地区及部门都能按规定将绩效目标融入部门预算编制“二上二下”的各个环节，但是在产出指标、效益指标上存在单位不知如何填制和细化的问题，专家不知如何对目标进行审查的问题。尤其是基础类项目和综合研究类项目，其经济、社会、环境效益往往是长期的，短期内很难显现出来，导致绩效目标的确定和审核工作存在困难。

(六)指标体系需进一步完善

虽然财政部已出台了 《预算绩效评价共性指标体系框架》，但只规定了共性指标，大多偏重于合规性要求，对效果、效率、效益的考核不够。个性指标需要各地方及部门自行设定，各地方各部门制定的个性指标水平高低取决于地方和部门领导的重视程度。现实中存在的最大问题是缺乏绩效指标标准值，评价结果不能进行不同项目和不同单位之间的横向比较。有些地方和单位为防止完不成指标，故意将指标的标准降低。这样绩效评价就达不到应有的效果，只是为评价而评价。

（七）激励约束机制不够健全

评价结果应用是预算绩效管理工作的落脚点，评价结果应该与下一年度预算安排相结合。如果没有得到更好地应用，绩效评价就失去了意义。目前绩效评价的结果应用还不够科学，缺少硬性约束，与传统的预算分配机制的关系还没有理顺。

四、思考与建议

（一）牢固树立绩效理念

深入推进预算绩效管理工作的前提是牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，进一步增强支出责任和效率意识。及时广泛地宣传预算绩效管理政策、目的，为预算绩效管理创造良好的思想基础和舆论环境。让预算部门认识到，预算绩效管理工作不是额外工作，是市场经济国家公共财政管理概念中应有之义。

（二）完善管理制度体系

财政部关于印发 《预算绩效管理工作规划（2012—2015）》的通知指出，完善管理制度体系是下一步预算绩效管理工作重点任务之一。《预算法》的修改工作也正在推进中，建议以此为契机，在《预算法》中明确绩效管理的内容，使预算绩效管理有法可依、有章可循。尽快出台涵盖绩效目标编制、绩效监控、绩效评价、结果应用等环节的规章制度，加强业务规程建设，制定系统规范的工作流程和操作细则。用法律规范绩效评价行为，调整各方面关系，推进此项工作的全面开展。

（三）融合预算管理和绩效管理

预算绩效管理不是独立于单位绩效管理、预算管理之外的另外一套管理方式，而是与单位整体管理紧密联系的综合管理活动。是实现政府“提升政府公信力和执行力”绩效管理目标的重要方式方法，是预算编制、预算执行、预算监督等预算管理过程的有机组成部分。

按照上述思路，在绩效目标指标和评价指标设计时要考虑单位整体管理，注意与预算管理指标、政府绩效考核指标相结合，已有的可以考虑直接引用，缺失的考虑增加进去，逐步完善，做到不重不漏，做到对“事权”和“财力”的全面评价和考核。要充分利用信息技术手段，考虑与单位绩效管理和财务管理信息系统对接，实现数据共享。

（四）健全预算绩效指标体系

预算绩效过程管理包括目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用等环节，涵盖财政资金投入—过程—产出—效果等方面，每个环节和阶段都需要有具体的、有针对性的、可操作的指标进行衡量。我国的财政项目数量巨大，项目性质复杂，预算单位根据部门性质不同，其职责范围和职能也不同，不可能用一套指标来管理所有的项目和单位。所以，建议分类细化、补充制定项目、部门和一级财政三个层级的预算绩效指标体系，研究可供横向比较的绩效指标标准值。

（五）夯实预算绩效管理基础

首先，预算单位应该建立完善专门的预算管理机构，并由一把手主抓预算绩效管理工作；其次，加强绩效评价专家库和中介机构库建设，为预算绩效管理提供智力支持；第三，加强培训，增强预算绩效管理工作人员的业务素质；第四，加强信息系统建设，并与已有预算财务管理和绩效管理系统相衔接，实现信息共享共建。■

中国国土资源经济研究院）

（本栏目责任编辑：周菲）