利用国有林场生态优势发展社会养老产业的探讨

付德刚，王翠香，韩传明

（1.山东省国有林场管理站，山东 济南250014；2.山东省林业科学研究院，山东 济南250014）

当前我国老龄化趋势加剧，老年人口数量逐年增加，养老服务需求不断提高，养老形式向社会化、多元化、多层次发展。利用国有林场良好的生态资源建设养老机构，适应了社会化养老服务形式多样化需求。最近笔者对国有林场改革中利用生态资源优势发展养老产业问题进行可行性研究。到济南、莱芜、聊城、菏泽等市国有林场进行调研，总的感到，在国有林场建设社会养老机构既能发挥生态效益，又能适应日益扩大的社会养老服务需求，培育国有林场改革发展的经济增长点，也是政府关心支持老年人事业的民生工程。

1 国有林场发展社会养老产业的必要性

1.1 国有林场改革发展需要寻找新的产业支撑点

国家高度重视国有林场改革发展，出台了《关于开展国有林场改革试点的指导意见》，我省是全国7个试点省之一。目前，全省国有林场154处，其中生态公益型林场149处，混合经营型林场5处；经营总面积16.7万hm2，有林地面积12.3万hm2，在保持水土、涵养水源、防风固沙、改善环境、保护生态、维护生物多样性等方面起到了重要骨干支撑作用，创造了巨大的生态效益。近年来，国有林场立足自身优势，不断调整产业结构，积极发展林下种养殖、加工、旅游等产业，但因体制约束，资金、项目、人才进入受到限制，大部分林场处于亏损状态，国有林场发展困难重重。目前，全省仍有50余处林场的职工年收入在1万元左右，明显低于当地城镇职工收入平均水平，具有资源优势的林场成为扶贫区域，根本原因是缺少可持续发展的产业。探索在国有林场发展社会养老产业，为林场改革发展提供产业支撑，是深化国有林场改革发展的一个重要选择。

1.2 社会发展迫切需要完善养老服务业

据有关资料，今年全国老年人口数量将突破2亿，老龄化水平达到14.8%。我省人口老龄化形势更为严峻，据预测，2015年我省60岁及以上老年人口比重将达到19.65%，2020年将达到22.3%。我省目前居家养老方式达到89.15%以上，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的多样化养老服务体系初步建立，但还不适应养老服务发展需要，服务形式选择余地少、服务内容单调，质量也跟不上。许多有条件选择社区养老和机构养老的老年人，因服务缺口较大得不到满足。以国有林场为依托建设养老机构，是社会化养老服务的有效补充。

1.3 依托国有林场生态条件发展社会养老是政府的责任

让更多的老年人老有所养、老有所教、老有所乐是政府应尽的职责。国有林场具有优良的生态环境，是旅游、休闲、健身、养生的好去处。在良好的生态环境中建设养老服务设施，让老年人享受高品质的养老服务，是社会发展进步的标志，也是政府重视和关心老年人事业发展的责任。

2 国有林场发展社会养老产业的可行性

2.1 国有林场有发展社会养老产业的优势条件

国有林场具有良好的区位优势和生态环境。经过60年坚持不懈地造林绿化和精心管护，目前，我省森林覆盖率达到76%，国有林场已经成为一个个巨大的天然氧吧和绿色屏障，对周围的气候环境起到了积极的改善作用，成为旅游养老和休闲养老的理想之处。据分析，全省适宜发展社会养老服务产业的国有林场有40余处，分布在16个市。这些林场离城市较近或者处在郊区，交通便利、基础设施较完善，资源丰富、生态环境良好。如济南市黑峪林场，距离市中心仅有20多km，林场内道路、水、电、通信等基础设施完善，目前已建成国家级森林公园，成为周边居民休闲、旅游的好去处。在这些区域发展社会养老机构对社会资金、老龄人口都具有独特的吸引力。

2.2 发展社会养老机构具有潜在市场需求

2.2.1 希望社会化养老机构提供服务的老龄人口数量增多 随着小型化家庭增多，许多老年人养老观念不断发生变化，希望到社会化养老服务机构养老，追求多样化的老年生活。调查显示，认为入住养老机构是最中意的养老方式的占老年人口总数的10.85%，比10年前的2%提高8.85个百分点，其中打算在5年内入住养老机构的占4.23%，打算在高龄、生活不能自理、子女无法照顾等情况下入住养老机构的占30.83%。我省目前机构养老床位为36.7万张，还有28万张的缺口。社会化养老机构需求具有很大的市场空间。

2.2.2 具备社会化养老服务承担能力的老龄人口规模扩大 发达国家经验显示，人均可支配收入达到3 000美元以上、社会保障体系逐步完善时，公寓式中、高端养老方式将有较大市场份额。目前，我省城镇居民人均可支配收入达到25 755元，70岁以上的企业老龄人员月退休金约1 800元左右，机关事业单位的约4 000元左右，国内中、高端养老机构收费标准约每人每月2 000元左右，大部分老年人能够达到入住社会化养老服务机构的条件。另外，富裕的年届退休群体、现有老年富裕群体以及有富裕子女资助的老年群体也不断扩大，是中、高端养老服务机构的潜在消费群体。

2.3 社会资金有投资机构养老产业的积极性

据统计，截至目前我省民办养老服务机构已发展到899家，占机构养老总数的29.7%，提供的服务主要是以生活照料为主，医疗护理为辅。随着机构养老需要的发展，中、高端养老服务机构逐渐成为个人、企业等社会资本投资的新领域。据有关专业人士分析，2010年中国老年人市场的年需求达1万亿元，到2050年将达5万亿元。巨大的市场需求吸引了大量的社会资金投资机构养老产业。在莱芜市华山林场调研时了解，寻求到林场投资机构养老产业的企业有10多家。另外，政府提供的优惠条件也促进了社会资金投资机构养老产业。据了解，我省对社会资金投资非营利性养老机构给予较大资金支持，实行税费减免等政策，调动了社会资金进入的积极性。

3 国有林场发展社会养老产业存在的障碍

利用国有林场资源优势发展养老服务产业，是一种有益探索。但目前还存在许多障碍，从调研看主要有以下制约因素：

3.1 政策方面

林地占用及养老服务设施建设审批难度较大。国有林场受《森林法》《森林法实施条例》和《国有林场管理办法》等法律法规严格保护。《森林法》明确规定，“不得将林地改为非林地”。《森林法实施条例》规定“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通信等工程，需要占用或者征收、征用林地的，占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10hm2以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35hm2以上的，其他林地面积70hm2以上的，由国务院林业主管部门审核”。《国有林场管理办法》规定 “任何单位和个人不得随意收交、归并、侵占和平调，不得以任何形式侵占、破坏国有森林资源”，“严格控制建设项目占用国有林场林地。涉及占用国有林场林地的建设项目，省级以上林业主管部门国有林场管理机构应当参与项目立项的可行性评估工作”。从以上法律法规条文可以看出，在国有林场内兴建养老服务设施，最大的障碍是缺乏现行国家法律和林场条例支持。要改变国有林地性质，还需经林地征用、林木采伐等多种审批程序，超过一定面积要经国家林业局同意，审批层级高、程序复杂，操作难度大。

3.2 基础设施、交通条件等硬件配套和相关服务跟进方面

在国有林场发展社会养老产业，林场基础设施建设及养老产业相关的服务配套难度大，如医疗、卫生、供暖等服务设施投资成本高，这也是制约的重要瓶颈。

3.3 林场管护方面

在国有林场发展社会养老产业，客观上会造成林区活动人员增多，出入林区的人员激增，将给森林防火、生态环境等工作带来较大压力，不利于森林资源的管护。

4 几点建议

4.1 统筹考虑国有林场改革与社会养老服务业发展

今年国务院批准了我省国有林场改革试点方案，促进国有林场健康发展，是一项新的探索。而发挥市场活力，推动社会力量发展养老服务，是重要的民生工程。改革创新，利用国有林场生态优势建设养老机构是一个很好的契合点。各级政府要把国有林场改革发展与社会养老服务结合起来统筹考虑，既要重视国有林场改革发展的现实困难，又要正视社会养老服务业发展客观需要。要把在国有林场建设养老机构作为一项惠及老年人事业的重大工程安排，建议：一是争取国家对山东国有林场改革的政策支持，在国有林场发展社会养老产业方面先行先试。如支持盘活国有林场范围内闲置的基础设施、职工宿舍用地，支持林场用场外造林面积置换场内非林地面积等，解决养老产业用地问题。或对利用周边集体建设用地，依托国有林场生态条件，发展养老产业的给予政策支持。二是加强与国有林场改革发展相配套的基础设施建设投入力度，进一步改善国有林场水、电、路、通信等基础设施。三是请林业、民政、老龄、税务、土地等部门加强协调研究，整合支持社会养老产业发展的相关政策，支持国有林场发展养老服务，实现生态效益和社会效益的双赢。

4.2 高度重视处理好生态效益与社会效益的关系

国有林场是国家生态安全和战略资源的重要保障，发挥生态效益和保护森林资源是主要任务，同时利用生态公益性资源发挥社会效益也是应尽的职责，发展养老产业就是林场发挥社会效益的重要途径。因此，要处理好生态效益与社会效益的关系，在强调生态效益的同时，兼顾社会效益。一是要严把生态准入门槛。坚持把生态放在首位，做好生态效益评估，选择生态影响小又能发挥社会效益的区域开发建设，坚决禁止以破坏生态为代价发挥社会效益。要严格设定红线禁止开发区，确保国有林场主体功能区不遭受破坏。严格环保准入制度，在林场内开发建设项目必须依法开展环境影响评价，强化环保审批。二是要考虑林场承载能力。无论是公建民营还是民建民营的养老机构，建设规模要严格控制在规划范围之内，从国有林场情况看，一般较适宜发展400张床位左右的养老规模，实现社会效益的放大，而把对生态效益的损害降到最小。

4.3 科学制定规划引导健康发展

在国有林场发展机构养老产业必须政府牵头、科学规划、稳步发展。一要把国有林场发展养老产业纳入省养老产业发展、城市规划建设、土地利用规划，制定国有林场发展社会养老产业专项规划。二要综合考虑区位、地理、基础设施条件，搞好布局。要把大城市近郊、大企业附近、交通便利的中小城镇周边的国有林场作为重点。如济南、青岛、烟台等大城市，随着城市规模的扩大，有的国有林场已接近城区，有的逐步被城区包围，可作为规划布局的重点。三要因场制宜探索适宜的发展类型。要结合林场具体情况，确定不同的发展类型，突出发展养老，兼顾养生、休闲、旅游、健身等。开展养老机构连锁经营，探索新型养老服务模式。四要具体项目进行科学论证。根据林场改革发展的需要，重项目实际效益，不能一哄而上。

4.4 调动林场和社会资金参与的积极性

一是鼓励社会资金投资国有林场养老产业。国有林场建设非福利性养老机构，主要是为部分有消费能力的老年群体提供服务。目前，我省针对社会养老服务出台的优惠政策主要惠及非营利性养老机构，而对建设营利性养老服务机构仍然缺少政策支持。鉴于国有林场改革发展迫切需要产业支撑，而发展社会养老产业利润低的实际，可考虑在土地政策和税费征缴上给予经营者福利性养老机构所享有的部分优惠政策，在税费征缴方面，免征营业税、城市维护建设税和教育费附加。也可探索在国有林场公办民营、公建民营等形式，政府负责前期投入，吸引企业、个人参与经营，政府收取租金用于养老事业发展。二是鼓励国有林场参与养老机构建设。国有林场可以土地入股参与建设经营，享有国有林地收益权，同时养老服务机构要优先录用国有林场职工家属就业，让职工在经营中获得收益。

4.5 选择适宜国有林场开展试点

目前，利用国有林场优势资源建设养老机构有一些探索。淄博市原山林场今年初以自有资金利用林场周边集体建设用地规划建设以健身、养生、休闲、旅游为主要形式的非营利性养老服务机构，规划建筑面积3.2万m2，规划两年内建成拥有1 000个床位的养老服务中心，建成后可吸收300名林场职工就业。建议可在省内再选择1～3处区位优势明显、交通便利、基础设施配套的国有林场或林场周边，政府给予一定政策支持，建设经营养老机构，探索依托国有林场生态优势发展社会养老产业的经验。