林地保护利用规划研究进展综述

2014-04-18罗俊璇黎荣彬

防护林科技 2014年8期

罗俊璇,黎荣彬

(广东省岭南综合勘察设计院,广东广州510520)

在国家林业局《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》的指导下,按照“分级编制国家、省、县三级林地保护利用规划”“将森林保有量、征占用林地定额作为政府目标考核的重要内容”“实行森林面积占补平衡”的思路,林地保护利用规划工作全面启动。本文对国内外林地保护利用研究的历史及现状进行综合分析和整理。

1 国外研究现状

国外早期土地利用研究主要针对土地利用调查而展开。索尔等1922年在美国密执安州较早地开展了土地利用综合调查,同期,英国众多学者也开展了土地利用区域调查,波纳开展了英国农业资源的估算,英国于1930年成立了土地利用调查所,在斯坦普主持下,带领众多学生从1931—1935年间开展了全国土地利用调查,完成了全国范围的调查总报告、各郡分报告及土地利用专题图等一系列成果。为进一步推广美、英两国的研究成果,1934年8月在波兰华沙举行的第14届国际地理大会上,鲍曼报告了美国土地利用研究工作,卫那特介绍了大不列颠的土地利用调查工作。随后,1938年7月在阿姆斯特丹召开的第15届国际地理大会对人口密度和土地利用的关系、农业生产力等进行了专门的讨论,强调土地利用及土地利用图的重要性,同时也指出了若干国家的土地没有很好地加以利用。随后,亨丁顿、堪达尔等学者对农业生产力进行了详细的研究,标志着人们已开始考虑土地综合利用效益的问题。20世纪后半叶,土地利用规划在理论方面逐渐从传统的建设性或蓝图规划,发展到以控制土地利用变化和可持续发展为目的且具有广泛民众基础的公共决策[1];技术方面,国外土地利用规划过程中广泛引入遥感、计算机技术,极大地提高了规划的科学性、工作效率和精确度;方法方面,土地利用规划在具体内容上虽然存在着千差万别,但大都采用了相同的规划模式——分区制[2]。随着可持续发展研究的深入,国际上有关土地利用方面的研究也都与可持续发展联系起来,众多可持续发展评价的方法也逐渐应用于土地持续利用评价,在这些研究中,土地利用研究同样发挥了重要的作用。

20世纪90年代以来,土地利用研究具有了新含义,不仅研究土地利用的数量、状态与利用方式,而且将其作为全球变化研究领域的一个重要组成部分。归纳起来,这时期研究工作的一个重要特点是重视土地利用变化对生态环境状况及全球变化的影响。研究区域主要集中于美洲热带雨林、非洲生态脆弱区、东南亚农业扩展与城市化快速发展区等人地关系矛盾尖锐、生态环境脆弱或经济与人口快速发展地区。研究内容以揭示土地利用变化对全球气候变化、生物多样性、水土流失等影响为重点。这一阶段土地利用研究的重要特点是受到全球变化研究的驱动,而且土地利用研究逐渐融入全球变化研究之中,土地利用变化对生物多样性也产生重大影响,主要表现在栖息地的破坏、栖息地的破碎化以及森林和森林砍伐区连接带的边缘效应等3个方面,土地利用与全球环境变化关系密切。在1992年联合国环境与发展大会上,可持续发展要领得到与会者的共识,从此可持续发展迅速成为地理、环境、经济、规划等学科研究的焦点和前沿课题。伴随着可持续发展理念越来越广泛地为人们所接受,城市规划的思想理念也产生了极大的变化,可持续的土地资源管理也被世界各国日益提升到国家的战略高度。尤其是20世纪90年代以来,这种变化明显地体现出来,出现了一些新的城市规划理念和城市土地利用思想。

2 国内研究现状

我国土地利用规划体系是在20世纪50年代提出的,当时是以农村土地利用规划为主,并参考苏联土地规划的体系,分为企业间土地规划和企业内土地规划,后来又把企业间土地规划延伸为区域性土地规划。“十一五”规划纲要将主体功能区的类型确定为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类之后,国内学者普遍采用这一分类方式,林地保护利用规划的开展也是在这基础上进行的行业的一种规划。主体功能区划由最初的地理区划发展而来,相对于自然区划、经济区划、生态功能区划等传统区划而言,主体功能区划将特征区划与功能区划相结合,生态环境与经济社会发展相结合,是一种综合性的区划,是地理区划研究发展的新阶段[3]。主体功能区划强调区域的发展理念、方向和规模[4],解决的是人与自然的和谐发展问题,并可作为国家区域调控的地域单元[5]。土地利用规划的理论分为经济学的基础理论、总体理论和主题理论,规划方法包括建立规划模型的方法、编制规划方案的方法以及评价规划方案的方法等[6]。此外,土地利用总体规划需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式,以增强规划的应变能力[7]。土地利用规划必须认真搞好调查、分析、研究,立足现实、瞄准未来、把握发展,科学谋划,确保规划的可操作性[8]。此外,公众参与是土地利用规划的一个重要内容,从土地管理的发展历程来看,公众参与土地利用规划成为必然的趋势[9]。

2.1 林地资源调查发展历程

为保护森林资源,新《森林法》规定了一系列林地保护利用的条款,并在《森林法实施条例》中规定林业长远规划必须含有林地保护利用规划内容,把它作为林业长远规划的四项必要内容之一。目前,在各地的“十二五”林业发展计划及2010-2020年远景规划中,很多地方并没有将林地保护利用规划作为一项重要内容纳入当地林业发展规划中,林地保护利用的一些内容分插于规划的其他内容之中,个别地方的林业发展规划甚至没有林地保护利用的内容,这是一些地方林业长远发展的一大缺陷,必将给当地的林地保护和利用工作带来负面影响[10]。

根据国民经济不同部门的要求,我国从20世纪70年代开始建立了三级森林资源监测管理的调查体系,包括国家森林资源清查(一类调查)、森林资源规划设计调查(二类调查)、森林作业设计调查的森林资源调查体系(三类调查)。以5年或10年为周期抽样调查为基础的一、二类森林资源调查的主要优点是,以较低的成本不仅提供资源数据,同时可以提供调查精度,保证数据的可靠性。所以这条技术路线被世界大多数国家所采用。但是这条技术路线也有缺点,一是调查周期比较长,已经不能满足快速发展的国民经济的要求;二是抽样调查总体虽然有精度保证,但是不能落实到地块;三是由于一类和二类调查采用不同总体,虽然国家的森林资源总计与地方森林资源总计都在要求精度范围内,但是数字不同,造成许多麻烦。为了克服这些缺点,早在20世纪80-90年代已经开始研究采用以资源信息管理系统为本底并结合遥感信息和样地信息的森林资源监测和管理体系。这逐渐改进或改善各类森林资源调查,把全面地面调查改为以地面重点调查和变化调查为主,结合遥感的调查体系。国家林业局把握住了森林资源监测管理的发展方向,推进全国林地“一张图”建设,是执行《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》的重要步骤,是完成我国森林资源监测和管理体系革新的一个重大举措。

2.2 林地保护利用规划落界研究

随着数字林业的迅速发展,林地保护利用规划中大量运用了3S技术。杨代强等以阿坝州作为研究区,基于ArcGIS9.3地理信息系统技术,参照县级林地保护利用规划林地落界技术细则,探讨了林地落界的具体方法,以期为林地保护利用规划工作提供技术规范途径,也为进一步发展完善国家相关技术规程与方法进行有益尝试[11];王怀志对黑龙江省森工国有林区林地保护利用规划现地落界进行了分析[12];张云志论述了通河县林地保护规划落界数据的基本情况、图斑落界方法和结果比较[13],对林地保护利用规划编制工作具有参考价值;王广民等探讨利用卫星遥感影像的数字正射影像图为底图制作的叠加图,在林地保护利用规划中的应用[14];刘献伦等根据县级林地保护利用规划小班落界图形数据的实际情况,按照国家林业局“一张图”建设要求,使用ArcGIS软件,对县级“一张图”建设中图形数据处理的技术环节,进行了系统研究[15]。

2.3 林地保护利用及规划对策研究

目前,林地的保护与利用普遍存在着保护重视不够、管理相对滞后、林木和林地使用权流转不规范、资金投入不足、林地利用粗放16、林地逆转趋势严重、林地生产力不高[17]等问题,林地保护对策研究也很多,王卫斌基于滇西北地区林地提出了管理措施:提高认识,做好林业法制宣传工作,加快荒山荒地的造林步伐,提高林地利用率,加强林地的保护和管理,严格控制乱征滥占林地现象,有计划分步骤地开展退耕还林工作,积极发展薪炭林,改变能源结构,引入社区共管模[18];刘世好等提出了通过林地总量控制、林地用途管制、林地林木权属及使用权流转管理等对林地进行保护[16];苏护春分析福建省永安市林地保护利用现状及存在问题,研究在预测供需趋势的前提下,制定林地保护利用的目标和方针、进行林地利用分区、林地用途管制、严格控制有林地逆转非林地、统筹安排各工程建设用地等技术要点[19];徐淑艳、窦建德、张铁军等学者提出了实施林地分区经营、林地分级管理、积极补充林地,恢复森林植被、严格控制征占林地面积等措施对林地进行保护利用[20,21];苏省对广东省林地保护利用提出了从严格管护、节约使用、积极补充等方面的对策[22];此外,还要实施商品林基地建设工程、生态公益林建设工程扩大森林面积,提高森林碳汇能力,重点发展优良、珍贵、高价树种和名优特稀经济林,缓解木材及林产品供应的结构性矛盾[23]。

林地保护利用规划对策方面,郑晓敏对河南省县级林地保护利用规划提出了编制思路:兼顾生态、经济社会的协调发展,确定林地保有总量;以现有资源为基础,进行林地主导利用的功能分区;从“三大体系”建设出发,调整林地利用结构和确定保护等级;结合集体林权制度改革,实行商品林地流转管理[24];汪树生提出要科学预测使用林地方向和规模,合理规划补充林地来源,规划林地定义,完善统计口径等科学编制林地保护利用规划[25];康庆江等强调从林地利用分类、优先保障重点公益林地的发展空间,确保重点公益林地比率指标、保障国家木材及林产品生产基地、确保商品林地比率指标等方面进行林地的保护利用[26]。

3 结语

综上所述,可以看出国外在土地利用规划方面已广泛应用新的技术,也更多地考虑了生态环境等前沿的理念,但是国外的规划主要集中在宏观层面上,而且由于体制上的不同,林地保护利用规划方面的研究还是相对较少。而国内的林地保护利用规划的落界研究大多在尝试阶段,针对林地保护利用的问题和对策方法研究相对较多也较为成熟,而在贯彻落实《纲要》建成全国“一张图”背景下,针对林保护利用规划的对策研究,特别是全省性的县级林地保护利用规划面临问题的研究并不多见,也没有进行全面系统的研究。

参考文献:

[1]Kaiser Edward J,Godschalk D R.Twentieth Century Land Use Planning[J].Journal of the American Planning Association 1995,61(3):365-384

[2]Lin Feng-Tyan.GIS-based information flow in a land-use zoning review process[J].Landscape and Urban Planning,2000,(52)21-32

[3]陈澜.福建省主体功能区划研究[D].福州:福建师范大学,2008

[4]陆玉麒.区域发展中的空间结构研究[M].南京:师范大学出版社,1998

[5]崔功豪,魏清泉,陈宗兴.区域分析与规划[M].北京:高等教育出版社,1999

[6]蔡玉梅,郑振源,马彦琳.中国土地利用规划的理论和方法探讨[J].中国土地科学,2005,19(5):31-35

[7]胡健,王雷.土地利用规划的刚性与弹性控制途径探讨[J].规划师,2009,25(10):85-89

[8]杨利民,赵丹丹,何安国,等.土地利用规划应把握的几个关键问题[J].经济地理,2007,27(5):823-825

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[10]龙顶华.浅谈林地保护利用规划编制的几点思考[J].中国居民,2011(8):57-58

[11]杨代强,赖元长.阿坝州林地保护利用规划林地落界方法探讨[J].四川林业科技,2012,33(2):49-53