农村集体土地所有权调查方法研究——以重庆市长寿区为例

星财华XING Cai-hua

（重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆 400020；重庆欣荣土地房屋勘测技术研究所，重庆 400020）

（Chongqing Municipal Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute，Chongqing 400020，China；Chongqing Research Center，Key Laboratory of Land Use，Ministry of Land and Resources，Chongqing 400020，China；Chongqing Xinrong Land Housing Survey Technology Institute，Chongqing 400020，China）

0 引言

目前，我国农村土地产权制度面临着建设滞后，集体土地所有权登记发证工作量大等一系列问题，然而随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其中的种种弊病日益显露出来，而且集体土地所有权确权登记发证工作作为农村土地产权制度建设的基础性工作，是强化耕地保护机制，调动亿万农民自觉保护耕地积极性的重要举措，是依法保障土地权利人的合法权益、促进社会主义新农村建设、维护社会和谐稳定的一项法律制度，是完善农村土地管理制度、促进农村发展的客观要求，是开展征地拆迁、集体建设用地流转、土地复垦置换和土地整理等国土管理工作的重要基础，为使农村集体土地所有权界线更准确，进一步明晰土地产权，强化耕地保护机制，调动广大农民自觉保护耕地的积极性，依法保护国家和农民集体土地权益，维护社会稳定，保障农村土地依法合理流转，促进农业结构调整，笔者通过对重庆市长寿区农村集体土地所有权发证工作中所涉及的主要内容、调查方法、存在问题等进行了总结，并进行了如下分析。

1 主要数据信息源

本次长寿区农村集体土地所有权登记发证工作以航空、航天遥感影像为主要信息源，采用1∶2000比例尺进行，充分应用航空、航天遥感技术手段，以最新的标准分幅正射影像图作为外业调查的工作底图。

2 主要技术方法

此次长寿区农村集体土地所有权发证工作主要分为准备工作、权属调查、内业处理、编写总结报告、检查验收共五个阶段，各个阶段的主要工作内容如图1所示。

从以上工作流程图中我们可以看到此次确权登记发证工作的主要内容及整个流程，同时此次确权工作还具有以下两方面的特点：

图1 权属调查工作流程图

2.1 基于全野外的调查方法 本次确权工作采用全野外的调查方法，调查资料及工具主要包括调查底图、协议书、有争议土地原由书、笔、记录表格、简单测量工具如皮尺、比例尺等，并在出发前规划好调绘路线，做到走到、看到、问道、画到（四到），确保不漏调绘每一宗地为原则，对于影像不清晰、实地发生了变化的地理名称、双方飞地、权属性质等都要向指界人或委托人现场询问清楚以减少后期的争议。

2.2 基于统一标准的土地利用数据库建设方法 按照国家统一的农村地籍数据库标准和技术规范，对权属图形数据进行采集编辑，录入相关联的属性数据，借助数据库管理系统，建立集图形、影像、属性、文档为一体的农村地籍数据库。

3 主要技术指标及要求

3.1 宗地和地籍编号

①属同一农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地（含该集体所有的建设用地）划分为一宗地。

②同一所有者的集体土地被高速公路、河流等双线国有土地（1∶1万现状图上表示为双线的）分割的，原则上应分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，可不单独分宗，但要在调查时注明，并相应扣除其面积。

③有争议的土地，不得划入任何宗地，待争议调解、处理、确权后，再行划入相关宗地或单独立宗。

④宗地编号以县级行政区为单位，采用1：1万土地利用现状数据库中统一权属编号以宗地为单位，界址点编号以宗地为单位，按顺时针方向以阿拉伯数字表示，编号顺序采用从左到右，从上到下。

3.2 权属调查

①指界人，农村集体所有土地的指界人为该社社长或委托代理人，并由村委会出具证明。国有土地使用权的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。

②指界通知按调查工作计划，分片公告通知集体土地所有者或国有土地使用者到场指界。

3.3 界线调查

①调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。经双方认定的界线，须由双方指界人在认可书、界址调查表及外业工作图上签字盖章。

②确定土地权属界线时，相关国有土地使用者应由法人代表或自然人亲自出席指界，若不能亲自出席指界时，必须由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份证明书及指界委托书。

③权属界线的调绘必须以实地为准，不得综合取舍，裁弯取直。

④农民集体所有土地与没有明确使用者的国有土地的权属界线，由该集体土地指界人指界、签字，根据有关法规和实地调查结果予以确认。

⑤农民集体所有土地与有明确土地使用者的国有土地的权属界线，由该集体所有土地的指界人和国有土地使用者共同指界、签字。

⑥农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。

⑦因依法征用、调整土地等引起土地利用现状调查时已核定的土地权属界线发生变化的，应直接引用征用、调整土地的法定文件、图件，不再办理指界、签字手续。若图上界线不明确或与实地不一致的，应进行补充调查。

⑧土地利用现状调查时误将国有荒山、荒地、河流、农民集体使用的国有土地等错划土地权属性质范围的，应依法予以纠正。

⑨土地权属界线有争议的，按照争议原由书进行调解处理后确定权属界线；没有争议原由书或不完备的，应进行必要的举证和补充调查后，再进行调解和处理。

⑩土地权属争议经现场调解未达成协议的，先确定没有争议的土地权属界线。争议部分交由土地权属争议调解委员会处理。经土地权属调解委员会调解无效的争议土地，在土地权属争议原有书内注明争议的原由、范围和面积，交由区以上地方人民政府处理后，再办理土地登记手续。

⑪如一方指界人未在规定时间出席指界，其宗地界线以另一方所指界线确定。将确界结果以书面形式送达违约缺席者。如有异议，应在15日内提出重新划界申请，并由申请人负担重新划界的全部费用，逾期不申请，视同对确定的界线无异议。

⑫指界人若无正当理由不在土地权属调查表上签字盖章，则视同缺席。

3.4 界址点的设置

①两个以上权属界线的交叉点，必须在工作底图上标注界址点，并作界址点注记。

②权属调查应对重要界址点和主要权属界线走向作文字注记。

4 相关问题做法

4.1 最小上图飞地面积 本次农村集体土地所有权确权工作采用1∶2000影像图进行确权，最小上图飞地面积按第二次土地调查规程最小上图图斑面积标准执行：“城镇村及工矿用地为图上4.0mm2，耕地、园地为图上6.0mm2，林地、草地等其他地类为图上15.0mm2。

4.2 新、老社的处理 由于历年权属调整，目前许多老社已合并。为了更好地掌握土地合并前后的权属及地类情况，更好地为下一步征地、发证等工作做好准备，现按合并前的老社进行确权。

由于老社已合并，无法定权利人，经与区国土局协商，发证资料按合并后的新社为发证主体进行完善，但要反映老社权属界线（附图中以虚线表示）及分类面积。

4.3 与变更调查成果的衔接 由于最近的1：1万土地利用现状变更调查成果已完成，并通过国家确认。农村集体土地确权工作不进行地类调查，主要进行权属界线的调查确定，获取后的权属界线经建库后叠加到1：1万的变更调查数据库中，最后得到各权属单位的分类面积表。

4.4 界址点处理 采用文字注记法表示土地权属界址点。以1：2000正射影像图为工作底图，用界址点四周的明显地物、地貌，描述界址点的准确位置及权属界线走向，不计算界址点坐标。

5 长寿区农村集体土地所有权调查经验及总结

5.1 准确把握集体土地所有权权属调查工作重点 农村集体土地所有权调查发证的目的是“维护权益，定纷止争”，其核心就是土地权属界线的确定。农村集体土地所有权权属的认定最好是涉及的土地所有权的代表现场指认界线。已经签订《集体土地所有权权属界线协议书》、《集体土地所有权权属界线争议原由书》且集体土地所有权代表未变更，认同原《集体土地所有权权属界线协议书》、《集体土地所有权权属界线争议原由书》记载内容的，可以不到现场重新指认界线，除此之外，由集体土地使用权代表现场指认界线。开展集体土地所有权权属调查时，应当在在集体土地所有权代表现场确认界线，当场电脑打印《集体土地所有权权属界线协议书》、《集体土地所有权权属界线争议原由书》，由集体土地所有权代表一致认同“拐点及权属界线真实位置”文字描述（附图可以不当场制作）后签字确认。切忌出现《集体土地所有权权属界线协议书》、《集体土地所有权权属界线争议原由书》无“拐点及权属界线真实位置”文字描述就让集体土地所有权代表签字“确认”土地权属界线。另外，农村集体土地所有权权属调查时，如果发现以往土地调查中确定的行政村界线有误，现在有证据证明当时土地权属界线协议书或者争议原由书有错的，经集体土地使用权代表共同认可，应当进行纠正。“林改”确定的土地权属界线，由于比例尺太小，这次集体土地所有权权属调查只能作为参考。

5.2 集体土地所有权界线描述应通俗易懂 《集体土地所有权权属界线协议书》、《集体土地所有权权属界线争议原由书》中的“拐点及权属界线真实位置”的描述，既要符合相关技术要求，又要尽可能通俗易懂，不仅方便国土资源部门使用，也要方便村、组干部使用，要使他们一看便知道权属界线的大致位置。每一个拐点有地名的，注上地名；界线沿线状地物走的，注上线状地物名称；在平坝区难于标注地名、无明显地物的，最好标注所有权界线经过XX村民小组XXX农户承包土地的情况。在标注拐点地名时，对同一个地点不同的村民小组有不同的名称的，要注明不同村民小组对该地点的名称。

5.3 集体土地所有权调查资料的填写要规范 《土地权属界线协议书》、《土地权属界线争议原由书》、《农村集体土地所有权权属调查表》的填写，尽量避免出现错、漏等问题；《土地权属界线协议书》、《土地权属界线争议原由书》、《农村集体土地所有权权属调查表》一律按规范打印，不得手工填写。

《农村集体土地所有权权属调查表》中“权属调查及地籍勘丈记事”栏应当记载权属调查中遇到的特殊情况，不能千篇一律。凡是权属界线有争议，本次调查已经解决或者没有解决的，必须在“权属调查”栏内写明；国土资源部门、村民委员会及村民小组参与指界、认界的人员必须签字，并写明界线确认的时间。“地籍勘丈”栏由作业单位填写，并由地籍勘丈人员签名，注明勘丈日期，加盖作业单位的公章；“村委会审核意见”栏由村委会负责权属审核的人员填写，并注写审核意见，审核日期，加盖村委会公章。

5.4 充分利用已有资料，加快集体土地所有权调查登记发证进度 结合实际，认真分析，最大限度收集已有的土地调查资料，充分利用已有的调查成果，尽量减少“重复劳动”，加快工作进度，确保按时完成工作任务。

权属调查作为农村集体土地所有权调查发证的核心，直接影响登记发证工作的成效，也是农村土地产权制度建设的基础，特别是在目前所有权确权登记发证工作面临任务重、时间紧、技术要求高、矛盾纠纷复杂、登记审批环节多等诸多困难，权属调查工作必须做到实处、做到细处,形成一套完整的地籍资料，才能真正查清农村集体土地资源状况、划清集体和国有土地所有权之间的界线、确认农民集体长期而稳定的土地所有权及其范围，保障农民土地合法权益和根本利益，真正让农村集体土地所有权登记发证起到“定纷止争，维护权益”的作用。

[1]农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收办法.

[2]国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（国土资[2011]60号）.

[3]田文淀.农村集体土地征收与私权保护[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2007(04).