宅基地利用现状分析及产权制度改革思考

2014-04-18江韦希

地理空间信息 2014年5期

关键词：建房产权制度使用权

吕琍，郑祜，江韦希

（1.武汉市土地登记发证中心，湖北武汉 430014）

宅基地利用现状分析及产权制度改革思考

吕琍1，郑祜1，江韦希1

（1.武汉市土地登记发证中心，湖北武汉 430014）

依据武汉市5区24街宅基地使用权地籍调查成果，分析了宅基地利用现状，就健全宅基地监管制度及产权制度改革等相关问题进行了思考。

宅基地；利用现状；监管；产权制度改革

根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）的要求，全国集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作正有序展开[1]。笔者依据武汉市农村改革实验2012年、2013年5区24街宅基地使用权地籍调查成果，分析了宅基地利用现状，就宅基地监管制度及产权制度改革的若干问题进行了思考。

1 宅基地现行管理体制及利用现状分析

1.1 宅基地现行管理体制

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅及附属设施的，没有使用期限制的集体土地使用权，是一种带有社会福利性质的权利，也是农民基于集体成员身份而享有的福利保障。

我市现行农村宅基地管理制度主要来源于《物权法》、《土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《土地登记办法》、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》、《武汉市城乡规划条例》、《武汉市人民政府关于加强农村村民建房管理工作的通知》等法律法规文件[2]。

相关法律法规主要规定了村民一户只能拥有一处宅基地；宅基地面积不能超过规定的标准（武汉市规定中环线内的不超过100 m2，中环线外的不超过120 m2）；宅基地选址必须符合土地利用总体规划、乡镇规划（核发乡村建设规划许可证）；村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；交易性权利如转让、抵押、赠与等受到严格的限制。

1.2 宅基地现状调查及分析

依据武汉市农村改革实验2012年、2013年5区24街宅基地使用权地籍调查成果[3]，宅基地一户多基占17%左右；一户一基的宅基地中，因户口迁移、批新宅未拆旧宅等原因而闲置的宅基地约占5%～10%；因建设规划不合理、房前屋后圈占、随意搭建等原因而产生的空闲宅基地约占30%左右。

1）村镇没有合理的建设规划或规划不合理。农村居民点布局不合理，分布零散（30户以下的自然村湾分布普遍），占地面积大。村民建房前不进行规划，无具体标准与位置要求，随意性很强。

2）法律法规宣传不到位，村委会管理缺位。调查过程中，大部分村民不知道“一户一基”和宅基地面积限制的规定，部分村宅基地无人管理，出现村民自由建房、少批多占、一户多基甚至占用耕地建房等一系列问题。村委会在遇到这些情况时缺乏有效的纠正方法。

3）宅基地利用不当、分配不均。随着城市化进程的加剧，部分农民迁居城市，农村常居人口有所减少，闲置宅基地随之增加。由于村民不能合理利用，村委会管理不善，有的住户人口多宅基用地少，有的则一户多基，超面积用地，造成宅基地分配不均。

4）存在宅基地占用农用地、空心村等问题。部分村人多地少，建设用地日渐紧张，人地矛盾凸显，导致村民建房时非法占用农用地。还有村民不经审批占用公路旁耕地建房经营副业，挤占道路，阻碍交通。村民“分家”后，新批准的宅基地大都在村子的外围，而父母则留在村子的中间地带，当他们年老或去世后，这些老宅子就逐渐空了下来，形成现在的“空心村”，土地节约集约利用率极低。

5）宅基地隐性流转与私下交易大量存在。在经济较为发达的地区，农民房屋买卖、抵押活动较为活跃，宅基地使用权因此而变相流转。由于这种流转并不受现行法律的保护，只能采取私下交易的方式，增加了交易风险，同时造成了“小产权房”问题。

6）宅基地保障功能弱化，资本功能日益凸显。宅基地制度设计的定位是保证农民的居住权，在城乡统筹背景之下，要求城乡各种要素能够自由流动，农民对宅基地不仅限于居住的要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的需求，宅基地资本功能日益凸显。

2 宅基地产权制度改革思考

1）加强宅基地规划管理。发挥土地整治规划对农村宅基地的数量、布局、范围和规模的调控管理；协调街道（乡、镇）土地利用规划、土地整治规划、村庄建设布点规划，充分利用原有宅基地、村内空闲地和废弃地，逐步向中心村、集镇集中，引导农民集中成片建房，切实提高土地利用率。列入“城中村改造”的村，加大还建工程建设力度，统一集中兴建农民住宅小区。

2）严格落实农村宅基地审批、监管制度。各级土地管理部门、乡（街、镇）政府、村委会要时刻按照“五个严”实施宅基地管理：①严控农村宅基地用地计划。②严格农村宅基地申请条件。③严把农村宅基地报批程序。④严明农村宅基地管理职责。⑤严整农村宅基地批后监管机制。

3）探索建立宅基地退出激励机制。鼓励农民将空闲的宅基地退出来，由集体经济组织再重新分配或者由地方政府规划进行土地整理。农民主动将空闲宅基地返还给集体的，地方政府给予一定的经济补偿。对那些符合宅基地申请条件而又主动放弃农村宅基地进城居住的农民，地方政府在购房上给予政策奖励补助。

4）探索建立宅基地交易制度。在完成宅基地使用权确权登记发证工作的基础上，探索开展农村宅基地使用权和房屋所有权交易试点，形成规范有序、风险可控的交易制度。建立规范、有序的农村宅基地市场体系，让农村宅基地在一定区域范围内有序流转，让农民在一定期限内能对宅基地及其上的住宅享有充分的处置权。建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制，让农民享有更大的土地收益权利。

5）宅基地置换，引导农民集中居住。将分散的自然村落撤并，引导村民集中居住，将村民原先分散的宅基地置换出来，重新在集体所有的土地上另辟新址建房。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后，作为农民集体的产业用地，其产出用于农民的社会保障。把农民也纳入社会保障体系之内，打破城乡二元结构，推动城乡一体化进程，充分利用土地资源，解决农村就业，改善村民居住环境，提高生活质量。