政府旅游开发方式评析——以土耳其为例

◎ [土]泽克里亚·宾格尔

政府旅游开发方式评析——以土耳其为例

◎ [土]泽克里亚·宾格尔

摘 要：提起旅游，人们脑海里首先浮现的必然是“阳光与海滩”。土耳其是地中海地区的一个主要国家，在历史、文化、自然风光、美食、民俗等方面都具有巨大潜力，并且土耳其人民也非常热情友善。土耳其拥有21世纪的游客所寻求的异国风情。为使土耳其的这种潜力在继续服务于旅游业的同时保持其延续性，就需要认真的自省与科学的研究和规划。旅游业对于一国的社会福利和经济发展有着举足轻重的影响，但也存在毁灭当地资源的可能。理性运用旅游资产、增加游客数量和提高旅游收入，这些都可以通过有效的旅游规划来实现。在此问题上，中央政府、地方政府和非政府组织在相互协作的框架下各司其职显得至关重要。本文通过揭示当前土耳其旅游业的现状，对中央和地方政府扮演的角色做出评析，希望从国家管理的风格和方式角度出发，使土耳其的旅游规划和政策取得实际效果。

关键词：旅游 旅游政策 中央和地方政府 旅游规划

一、引言

无论是发达国家还是发展中国家，为了平衡国际收支和促进区域就业，旅游收入都扮演着重要角色。旅游不仅创造了行业内的收入效应，也为其他相关行业的从业人员和机构创造了收入效应，为国家带来可观的税收，平衡了国际收支，为以旅游区为主的地区改造和基础设施建设的常态化贡献良多。旅游业相关研究表明，过去十年，全球旅游业翻了三番。随着新技术的涌现，旅游业作为一种具有丰富社会内涵的服务业，吸引了大量游客，无疑成为全球最重要的产业之一。

广告和推广是旅游营销中的关键要素。虽然每个国家有着不同的国情，但其营销策略的形成和实施往往是与公共和私营部门的协作结合在一起的。特别是近几年，在“土耳其2023年旅游战略”的指导下，修改旅游行业现行法律法规，推动新立法、不断制定鼓励旅游业发展的法律，特别是文化部和旅游行业的代表，对土耳其旅游业的贡献非常大。

二、土耳其的旅游发展概况

土耳其最早的旅游活动是从“190号法令”开始的。1934年土耳其旅游局的成立标志着旅游业被纳入公共管理范畴。1939年商务部成立后，旅游局改名为“旅游管理局”。1949年后又更名为“出版与旅游总理事会”(Evliyaoglu,1989,120-23)。

土耳其的旅游发展可以分为两个阶段，1923-1963年属于规划实施前的阶段，1963年以后属于规划实施后的阶段。尽管在规划实施前的阶段，旅游业的发展十分有限，但它依然受到国家的重视。包括减免税收、鼓励国内外投资等内容的“旅游产业鼓励法案”于1953年5月22日开始生效。1963-1983年期间，旅游政策的主要目标包括以旅游业来实现国际收支平衡、创造就业、增加外汇收入和为土耳其居民提供节假日设施。这一时期，旅游局扮演着最主要的机构角色。其他管理手段还包括1955年成立的旅游银行，该行至今仍为投资者提供信贷、项目和技术方面的支持。还有1972年成立的土耳其旅行社协会（TURSAB），同样是有效的管理手段之一。

土耳其政府在旅游产业中扮演的角色可归纳如下：

· 1965年设立认证机制——“旅游设施资格指导”。

· 部长委员会为“旅游优先区”特批信贷渠道。

· 1972年为提高家庭退休金而设立贷款项目。

· 1973年通过立法为进口印制旅游推广资料所必需的印刷材料提供便利(DPT,2006;6)。

20世纪80年代，土耳其进行了一系列关乎旅游业发展的改革。1982年1月27日，部长委员会决定成立旅游事务最高协调委员会，这是土耳其旅游业公共机构迈出的重要一步。1982年3月12日《第2634号旅游鼓励法》的通过，成为土耳其旅游发展史上一块重要的里程碑(Barutcugil,1984：214-15)。

在上述法律的指引下，通过指定优先旅游开发区，旅游产业投资者得以更有效地利用稀缺资源。承担基本的规划和协调作用的旅游局，通过简化国有土地配置流程、允许新型旅游开发和保护游客权益等，继续有效地实施管理。能否享受公共土地配置、税收减免、低息贷款、长期激励机制、国家规划组织颁发的激励认证等优惠，取决于是否具有旅游局颁发的投资认证。在此体系框架下，1983-1997年期间，土耳其政府给297名投资者颁发了许可证，允许他们在旅游开发区建立包括9.5万张客床接待能力在内的旅游设施。1980-1990年期间，土耳其旅游业发展迅猛。客床数量从5.6万张增加到17.3万张，游客数目从120万增加到530万人次。与此同时，旅游业的其他下游产业也有了长足发展。土耳其是西欧国家游客的热门旅游目的地，经常会出现供不应求的状况。土耳其旅游业的发展以及其对该国经济的贡献不断增加，创造了大量就业岗位(DPT,2006; 6)。

从1963年起，对土耳其发展目标、优先项和手段具有指导意义的国家五年发展计划，开始紧跟公共-私营部门在旅游业活动中参与程度的变化，即由国家为主导转向包含私营部门、民间社会组织和融合不同部门的结构。在此期间，旅游业的新成员包括：土耳其旅行社协会（TURSAB）、旅游酒店协会（TUROFED）、土耳其酒店业者协会（TUROB）、旅游发展教育基金（TUGEV）、土耳其旅游投资协会（TYD）等。为旅游发展采取的措施主要有反映该国自由经济取向的“鼓励私营部门”政策，或是聚焦于上层建筑和底层基础的构建，以及这两种措施的混合运用。

三、土耳其政府的旅游政策

土耳其的旅游政策主要由文化与旅游局负责执行。“文化与旅游局依据2003年4月16日通过的《第4848号法令》成立。该法令旨在：维系、发展、传播、促进、珍惜和利用文化价值，防止历史文物受到破坏，抓住一切有益于旅游业发展的机会，为国民经济作出积极贡献，采取必要措施支持旅游业的发展、营销和推广，增进与地方政府部门、非政府组织和私营部门之间的沟通，与之合作，并对其形成约束，筹建文化与旅游局”。为达成上述目标，文化与旅游局又细分出三个旅游管理部门，分别是中央机构、省级机构和海外机构。

为了能够完整地实现土耳其旅游战略的各方面目标内容，公共机构、商界组织、非政府组织和全体民众有必要朝着共同的目标行动一致。为了使这种一致达到最高境界，必须在政治和行政管理层面实现高效、透明、负责的决策、项目制定、资源配置、应用、协调和监督。在治理原则的框架内界定管理机构与职责，从而建立一种便于积极合作与协调的环境(Turkey Tourism Strategy 2023,2007：62)。

影响国家旅游政策的因素如下：

· 一国的经济体制

· 旅游资源的水准

· 一国的经济和产业发展水平

· 一国经济对旅游业的依赖程度

2013年土耳其政府采取的旅游政策优先举措如表1所示。

四、土耳其政府提供的旅游激励机制

土耳其的旅游投资是由公共和私营部门共同进行的。近年来，私营部门负责旅游业的上层建筑，国家负责旅游业的基础设施。公共部门的其中一项职责是为私营部门的经济活动创造一个稳定的环境，以及通过设置优先条件鼓励和引导私营部门(Uluturk,1998：164)。旅游需求对投资有刺激和鼓励作用。1990年，旅游业投资达到2.6万亿美元，其中85%来自于私营部门对上层建筑的投入。这既表明私营部门在旅游投资中的比重增加，也表明激励法生效后产生了积极的效果(Ozaslan,1992：12)。

如今，旅游行业的激励机制得到《第2634号旅游鼓励法》第3款规定的核准。激励措施是在每年公布的部长委员会决议的基础上实施的。部长委员会有权决定哪些行业在何种条件下可以享受激励措施，然后由国库署出台激励政策的相关细则和实施目标(Ozen ve Kuru,1998：12)。

从将土耳其的旅游导向型投资作为未来目标的角度看，政府会鼓励那些有意投资旅游业的投资者将他们的资金投向具有发展潜力的旅游类型上。在此背景下，激励资金的数目、条件、区域特色和申请周期会根据每年的具体研究结果来确定。投资者能够在旅游城市政策的基础上掌握更多话语权，因该政策旨在运用战略眼光规划土地配置、对旅游设施进行更新换代、提供长期低息贷款等。

表1 2013年政府旅游项目的优先政策与措施

· KOSGEB范围内的支持和服务

√ 中小企业项目支持计划

√ 主题项目支持计划

√ 企业支持计划

√ 研发、创新、产业申请支持计划

√ 合作联盟支持计划

√ 一般性支持计划

创客空间翻新辅导实验室应该面向全社会开放，吸纳各相关专业的技能人才，根据仪器门类成立多个工作室。并且要及时补充新鲜力量，由老生带动新生，既巩固了老生所学的知识又锻炼了他们的沟通能力同时也拓宽了他们的思维和信息能力。

· 部长委员会决策性投资的国家援助推动和支持：

√ 税收减免

√ 优质雇主储备支持

√ 利息支持

· 《第2634号旅游激励法》提供的激励内容：

√ 用于旅游业的房地产配置

√ 建立专项林业基金

√ 交流设施

√ 水、电、煤气费用

√ 雇用外籍员工和技工

· 《第1319号房地产税法》豁免的部分

依据《旅游激励法》，旅游公司的财产5年内暂免缴财产税(Tezcan ve digerleri,2008：839-840)。

· 土耳其出口信贷银行提供的信贷优惠

土耳其开发银行会根据对利用国内或国外旅游资源的旅游公司的评估结果，向符合条件的旅游公司提供中长期投资及商业贷款和短期贷款。在保证盈利和效率以及完成年度绩效的前提下，土耳其开发银行为具有旅游投资认证的股份制企业解决融资需求(Turkey Development Bank A.S.annual report,2005)。

· 外商直接投资

土耳其的旅游业对外国资本完全开放。依据《第4875号法令》的规定，对于外商直接投资的激励由外商直接投资总理事会和总理府下属的国库署负责执行(Toker,2007：89)。

五、结语

土耳其在被称为“无烟产业”的旅游业上具备巨大潜力。但其旅游收入和到访游客数仍未达理想水平。原因之一是还未建立健全的旅游规划。

多头管理、旅游法规的缺失和决策权的集中拖延了决策进程，阻碍了旅游业朝着更灵活的方向发展。旅游政策通常是由中央政府制定，然后由下级政府机构实施的。但实施效果却未达期望值。原因之一是中央政府制定的政策没有因地制宜，没能满足当地居民的需求(Gursoy,2006：91-92)。

政策实施卓有成效的关键，在于深入理解围绕旅游管理的各种组织及它们之间的相互依赖关系。旅游规划实施的成功取决于中央政府、地方政府和非政府组织采取的协调举措。在公共和私营部门之间的关系对旅游发展的影响这个问题上，并不存在适用于所有国家的“万金油”模式。公共部门在旅游业上扮演的角色可以归结为保障公共和私营部门组织之间的协作，创立旅游政策、旅游发展和活动、投资开发、营销推广、提供旅游从业者培训。民间旅游活动重要性的增强将通过建立与海外民间机构的联系极大地推动一国的宣传与营销。放权是一股鼓励人们参与政治的力量。自下而上的举措往往更为实际。地方政府的强大，本地人和游客的期望值得到更好的满足，将会为本地人创造参与旅游发展相关决策的机会(Gursoy,2006：91-92)。

一国旅游资源的基本构成是其自然、文化和历史价值。只要从长远角度保护这些价值，该国在国际旅游市场上的份额就会不断快速扩大。要实现它，地方政府和中央政府的土地利用和基础设施决策尤其对于旅游地区而言必须正确。基础设施接待能力上的约束将会使自然价值濒临灭绝。因此，我们必须完好地保存土耳其的自然和文化资源，提升其生态接待能力，并以此制定和实施相应的旅游规划。

参考文献：

[1]Barutcugil S.(1984).Turizm Isletmeciligi,(2.Basim),Uludag Universitesi Printer,Bursa.

[2]Devlet Planlama Teskilati 2006：Turizm.9.Bes Yillik Kalkinma Plani.Ozel Ihtisas Raporu,Ankara.

[3]Evliyaoglu,S.(1989).Genel Turizm Bilgileri,Ankara.

[4]Gursoy S.(2006).“Merkezi Idare ve Yerel Yonetimler Acisindan Bolgesel Turizm Planlamasi”Yuksek Lisans Tezi,Ankara Universitesi,Ankara.

[5]Hall Colin Michael (1994).Tourism and Politics,Policy,Power and Place,John Wiley & Sons,Chichester.

[6]Kultur ve Turizm Bakanligi Yatirim ve Isletmeler Genel Mudurlugu.(2012).Turkiye’de Turizm Sektorune Saglanan Tesvik ve Destekler,Ankara.

[7]Kultur ve Turizm Bakanligi,Turkiye Turizm Stratejisi-2023.(2007).Ankara.

[8]Ozaslan I.(1992).Turizm Toplantilari,Istanbul Ticaret Odasi Yayin No：1992-1,Istanbul.

[9]Ozen O.T.ve Kuru S.(1998).Turizm Yatirimlari,Ozkan Ofset,Mart.

[10]Tarhan C.(1998).Tourism Policies.Bilkent Univ.,School of Tourism and Hotel Management,Ankara.

[11]Tezcan K.,Karadeniz E.,Kandir S.Y.,Onal Y.B.(2008).Turk Turizm Sektorunun Gelisimi Acisindan Uygulanan Vergi Politikalarinin Degerlendirilmesi.IV.Lisansustu Turizm Ogrencileri Arastirma Kongresi,Belek,Antalya.

[12]Toker Boran,(2007).“Turkiye’de Turizm Sektoru Tesviklerinin Degerlendirilmesi”,Yonetim ve Ekonomi,Celal Bayar Universitesi IIBF.

[13]Turizmi Sempozyumu Bildiri Kitabi,Baskent Universitesi,

[14]Turkiye Kalkinma Bankasi A.S.Faaliyet Raporu 2005.www.tkb.com.tr/yillikfaaliyet/2005/faaliyetraporu_2005.pdf(30.06.2013).

[15]Uluturk Z.G.(1998).Turizmin Ekonomik Etkisinin Olculmesi,Anatolia,Turizm Arastirmalari Dergisi.

[16]Uluturk Z.G.(1998).Turkiye’de Turizm Tesvikleri,21.Yuzyilin Esiginde Turkiye.

[17]www.turizmguncel.com/makale/2013-hukumet-turizm-programi-gundem-ve-eksik-kalanlar--m1027.htmlErisimTarihi:06.07.2013.

（编译：陈丁力）

【中图分类号】F59

doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2014.01.004

作者简介：泽克里亚·宾格尔，土耳其穆拉大学旅游职业学院讲师。

The Ways and the Methods of Government in Tourism Development in Turkey

Zekeriya Bingol

Abstract：When you think of the word“tourism”that comes to mind first is“sea,sun,sand”trio.Turkey is an important country in the Mediterranean region and has a very significantpotential with its history,culture,natural beauty,cuisine,folklore and also its warm and friendly people.Turkey incorporates all the features demanded by 21th century tourists’ profile that look for different colors and flavors.Carrying the potential of Turkey to the service of tourism without ignoring the continuity of it,requires serious,self-conscious,scientific study and planning.In the tourism sector which is quite important in terms of social welfare and development,but also has the potential of destroying their own resources,the rational use of tourism assets,increasing the number of tourists and tourism revenues,can be provided with an effective tourism planning.In this issue,the works of the central government,local governments and non-governmental organizations have great importance within the framework of their role and coordinating well.This study,by revealing the current state of tourism in Turkey evaluate the roles of central and local governments and aims to achieve practical results with the state’s management style and methods in the concept of national tourism planning and policy-axis.

Keywords：tourism; tourism policy; central and local government; tourism planning