地方层级议会与政府的政治博弈——以民初奉天临时省议会弹劾周肇祥案为例

塔丽婷

（吉林大学 文学院中国史系，吉林 长春 130012）

地方层级议会与政府的政治博弈——以民初奉天临时省议会弹劾周肇祥案为例

塔丽婷

（吉林大学 文学院中国史系，吉林 长春 130012）

民国初年，奉天临时省议会进行政府部门财政核查时，发现盐运使周肇祥冒支公款问题，引出周挪用公款、私设账目、僭越司法、强占民妇、贿买差缺等一系列违法逾规行径。围绕周肇祥案，奉天临时省议会展开了一场控诉与反控诉的博弈。在奉天临时省议会力争之下，周肇祥最终被迫引退并离开奉天。这场议员与官僚的政治冲突中，民主派获得政治胜利，上演了民初地方议员与官员政治博弈中罕见一幕。奉天临时省议会弹劾周肇祥案是研究民初议会与政府关系在地方层级运作一个重要案例，揭示了民初中国民主政治发展的真实一面。

奉天临时省议会；周肇祥案；地方政治；民主政治

1912年清帝逊位，民国肇兴，各地方纷纷成立议会并宣布自治。在东北的核心区域奉天，原清东三省总督赵尔巽采用软硬兼施的手段，灭张榕、逐蓝天蔚，以“保安会”之名，行军管之实，将奉天一省较为平稳地过渡到共和治下*虽然我们现在认为赵的行为和根本目的是破坏革命、反对共和的，但是在当时，他在官僚、政界和具有话语权的人，如工商界人士、士绅等中的口碑很好，以至最后离职时，各界纷纷挽留。。四月十五日，按照临时大总统袁世凯的命令，赵尔巽在原奉天咨议局的基础上扩充议员，成立了临时省议会。清末咨议局和民初省议会的立意本有不同，前者为咨询机构，后者为权力机关，但在立宪民主大潮的推动下，趋向一致。清末奉天咨议局议员就曾突破政府限制，以民意代表自居，向督抚争权，改为临时省议会后，则名正言顺，全省兴革大事如财政预算决算、税法、公债等，均有权议决，成为民初民主政治与地方自治的活动舞台。

一、周肇祥案源起

民初，奉天临时省议会有议员105人，议长孙百斛，副议长袁金铠。正式成立未几，由于孙、袁二人均任公职，为议员所非议，改选李有忱与焉泮春任正副议长并随即开始行使职责，于七月中旬通过了“奉天财政万分艰窘，宜加撙节以救危急”[1]的议案，并根据议案的讨论结果对行政部门财务进行核查。八月初，奉天省“各司、道、局业已遵照议案实行裁员裁薪，开单具复”，省议会“恐有不实不尽”，而且“前所存之款多有未能尽数宣布”，派人前往各部门查账[2]。负责调查盐运司者为丁万铨、王荫棠和刘顺则[3]。此一调查，拉开了奉天临时省议会与周肇祥冲突的大幕：“盐运使周仰庵昨被省议会弹劾劣迹多端，并电禀大总统取消该司为顾问员，押解回奉，听候查办。”[4]

在云南省一个边远县城，有一位基层工作人员，六年如一日坚持深入一线，一村一寨宣传食品药品安全知识，用实际行动保障人民群众饮食用药安全。他就是德钦县市场监督管理局局长—立青多杰。

周肇祥（1880-1954），字嵩灵，号养庵，又号退翁，经常被媒体写做仰庵、仰安等，浙江绍兴人，清末举人。宣统末年，周随赵尔巽赴奉天，颇得赵之赏识，历任奉天警务局总办、奉天劝业道、署理盐运史、巡警局督办兼屯垦局局长等要职。这些职务，并非一一相续，有些是同时兼任，可见赵尔巽对其甚为倚重，其在奉天之权势非同一般。周在书画方面颇有所长，乃晚清民国艺术界一名家，他曾创办“中国画学研究会”，创办杂志《艺林旬刊》，著有《琉璃厂杂记》、《东游日记》等。[5]周肇祥其人，是传统文人，也是典型的官僚。周是一个复杂矛盾的综合体：出自科场，诗、书、文、画俱佳，才干卓著，能推陈出新，且不拘俗礼，但与学品不同的是，周在为官与日常生活方面，其行事所体现的人品却为人诟病。在四川任职巡警道时，即因“寻隙苛罚，滥使权力”而被弹劾[6]（p74），舆论称其“以修理街道为名，偶有触犯，辄罚石板数十百块不等。轻骑四出，夜无故入人家，声称拿赌，茫无所得，而人家已受其蹂躏者不一而足”[7]。1919年，他在北京万寿山以私盗地契的方式霸占了樱桃沟退谷的僧家别院，这也是周另一别号“退翁”的来历。民国后事情被查出，扫地出门，田产没收，最后于1954年病死在一破庙[8]（p54-58）。以其生平之行事所见，周牵涉此等案件之中，也是顺理成章之事。

周肇祥在遭到奉天临时省议会弹劾之时，恰逢其被选为奉天省代表，派到国务院“为疏通内外意思之机关”[9]任三个工作人员之一的时候。省议会电请政府缉拿周之后，北京临时政府第一时间将周派回，但同时又认为奉天省议会的行为是僭越之举，复电云：“省议会系立法机关，无径电拿问罪犯之权”[10]，并着赵尔巽查勘此事。周在闻知此事后，“一时愤不可遏”，即刻赶回奉天，开始紧急应对。下车伊始，周即面见赵尔巽，“泣诉冤状”，随后，又“遍发信函，邀请官商军警各界，于十七日下午齐集省议会开会谈判”[11]。但到邀约之日，却以“辩明书尚未办竣之故”，推迟会见。接着，兼任警务督办的周又声称“督办兵变，余生心血耗散而怔忡，迭发变故，经多而忧虑愈深”，并且“病在心腹，屡治寡效”，以辞去该职相要挟。

以上的内容分别出自《盛京时报》（以下简称盛报）1912年8月18-20日的三篇报道，其口吻均以较为客观，甚至较为调侃的语气讲述此事，述及17日下午“到者颇众”，而周爽约后，认为“将来必有一番决斗也”，然而8月21日的《周仰庵与省议会冲突三志》中，话锋陡然一变，描述周“去年到奉”，“兼差数处并未兼薪”，“如此热心办事竟遭弹劾”。然而，在最后还是道出周的做法，“遍发传单辨明冤抑”。这种语气的微妙变化究竟是周通过赵尔巽对该报施加了压力，还是周自己手眼通天，对一份日人经办的报纸也能施加影响，如今已不可考，但显然从此以后，在涉及整个事件的时候，盛报的口风虽多中立，但终仍以偏向周为主。

与周肇祥的首次正面较量，议会未能占据上风，但仍有临时议员态度强硬，不肯善罢甘休，他们“疑为都督偏袒”，竟“特开秘密会议，拟连带都督一并弹劾，以消其忿”，直接将矛头对准了都督赵尔巽。但此事被统领吴俊升与张作霖所知，拟率领军警“赴该会质问”。议长李有忱风闻，亲来接洽，吴俊升指斥议员们“不知大体，只知逞忿快私，忘及奉省现状，殊失代表资格”。李有忱不得不再次承诺“归会后当极力维持，应不再起冲突”[17]。

在被控后不久，周肇祥又施手腕。在警务局，先自称辞职，继而向赵尔巽请命，鉴于警务人员“屡经危险，倍受艰辛”，担心“或有不讲公理、只图位置私人、任意撤差”，要求“必须据情呈明”，“不得擅自更动”[15]。这一方面是给属下邀功请赏，一方面也为后续煽动同僚为其违反法纪提供了行政保障，将人事裁定权脱离开议会的管制，从而将矛头能够更明确的指向临时省议会。随即，军警两界各统领、标统和管带以及警局科长、区官前往省议会质问事情原委。在隐含威胁的压力之下，议会不得不由正副议长“善言恳求”，并承诺“嗣后不再吹毛求疵”，始得无事[16]。这一方法先脱离干系，再煽动群众，多数情况下会法不责众，即使出问题也有新请命令保证不会失去职务，可谓手段颇高明。

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为开脱罪责，周肇祥自费印刷了一封《辩污书》四处散发，并登载于《盛京时报》上，在文中，周对于冒支经费一事轻描淡写，避重就轻，并反咬一口，以“当此军书旁午、苦无暇晷”为由，认为“为此无味之辩论，殊不值也”[14]。

我国是农业大国，水资源和土地资源的时空分布不均。灌溉对我国的粮食生产和粮食安全具有重要的作用，灌溉农田的粮食产量一般可占粮食总生产量的70%左右[1-2]。北方灌区农作物需水期降水量偏少，需要引水灌溉，因此确定合理的灌溉水量对于灌区的水资源管理和灌区建设具有重要的作用[3-4]。尤其是在全球气候变化背景下，灌区内的降水和蒸发会发生一定的变化，从而改变灌区的水文循环过程和水量平衡，进而引起灌区内水资源管理的改变[5-6]。

1911年的九月（阴历），周申请赴东洋游历。十月初一日（阴历），赵尔巽批准拨款。周在自辩中称当即支取，但是事实上并未提款，而是在1912年的3月5日（阴历正月十七日）支取的。在支取的过程中，周还玩了一个文字游戏，在赵尔巽的手谕上注明拨给“调查费”，但是在警务局的账目上写的是“游历费”，并且“不曰赴东洋游历费而曰付寄赴东洋游历费”，省议会分析道：“用一寄字可以去人，可以不去人，可以为周肇祥之游历，并可为他人之游历，用意虽狡，其容心弄弊，已昭然若揭。”

然而省议会并不这样认为。经过调查，省议会查明的事情始末是：

然而，这并不是省议会认为的最重要的问题。问题不是其冒支公款，而是私设账目、僭越司法与挪用公款。原本，在奉天地区“经前清理财政局熊建立创业九种簿，用防弊端，由度支司制造，发给各处一律遵用，历办在案”，而巡警局并未遵循此法，“另立私帐，名目复杂。”周在辩驳中称不适用，省议会认为“果不适用，何不呈明取消，乃名为使用，暗实不用，谓非有意蒙混，其谁信之？”同时，对于商人王玉璞贩运铜元一案，涉及数额如此巨大，竟未提交司法机关审理，而是擅自罚款了事，属于“不守警律，侵越司法权限”，“欲浑行政、司法为一，致合执行裁判”。收到罚款后，巡警局又以“欠兴基公司股款五千元”为由，“将此款尽数挪垫”了。已经挪用之后，再用手谕支取，实际上，所支取的一千元并非是来自铜字罚金，这才是“冒支公款”罪名的源头。[13]

二、案情发展、转折与结果

整个事情的起因，大致有如下几项：1.纳妾之本家控诉财产纠纷，并被省议会认定为“霸占民妇作妾”；2.任用候补官员赵朝典，称该人以三千元贿赂之；3.冒支经费四千两；4.张牟臣等贿赂案。其中，最主要的一条是其冒支铜元经费一事，因其数额巨大，并涉及私立账目、僭越司法，而被省议会连番追查。

其次，还有一些有特点的民族乐器，例如蒙古族的马头琴、新疆手鼓达卜，它们的演奏方式方法、形制、结构等都有着厚重的文化背景。

这两次事件，其调停人均为议长李有忱*李有忱（1881-？），字兰坡，奉天新民人，曾任新民教育会长、县议会议长等职。。在整个周肇祥案中，作为临时省议会议长，李有忱始终起着调停作用，除抚平外界压力外，也对内进行调节。8月24日，省议会召开会议“拟再电部力争”，并决定“如再失败，则将来税捐钱粮等事亦归中央直接办理，省议会概不与闻”[18]，并于9月初再次将议案上报都督[19]。但议长李有忱态度却日益软化，当议员继续开会弹劾周的时候，李有忱提出反对意见，“不忍弹劾”，议员们不满李有忱的做法，当日就有议员在家中密议，并于第二日成稿，拟直接寄给临时大总统袁世凯。但书役送出的时候却被李有忱与袁金铠看到，竟然“将书持回”，意图“力劝中止”，导致“全体议员哗然而起”，李氏无奈，最终“将书付邮”[20]。李有忱曾有志革命，武昌起义时他“暗与同志企图独立，及谋稍就，则共和宣布矣”[21]。但身居议长之职后，则圆滑世故，要顾全多个方面，既要保护全议会的利益，又要协调各界关系，因此不免左右为难，而这也成为日后他本人亦被议会弹劾[22]的首要原因*李有忱被弹劾时，共有如下罪状：违章盗卖议案（即本案中提及的弹劾案），擅自更改议案，任意更动日表，故意积压议案，不顾大体，擅作威福，藉事钻营，违法行求，罔利自私，袒护私人等。。

赵尔巽对此给出的说法是：“去年商人王玉璞*据《莒县文史资料》（第三辑）中《王玉璞自费兴学》（王文博 蒋世农，1990年）所载，王玉璞（1890-1941），山东莒县人，自小随父兄经商，家境富庶，后曾任抗战期间莒中县县长，中共党员。此处所提王玉璞是否即该人，尚有待考证。但就从商一事，又所贩卖铜元上千，非普通小商贩所能为，而奉省与山东仅一湾之隔，商业范围所及不难。时年该王玉璞应在20岁左右，在民国时期已是可独当一面之人，故认为此处所提，极为可能就是山东莒县王玉璞。贩运大宗铜元出境，被巡警拿获，照章充公，核计价五千元，后周奉派往日本调查警务，巽即在该款项下拨出一千元给周，以为治装及请翻译等费。后周为军警各界挽留，赴东不果，周即以该款送回公用，由尔巽将此款赏给拿获巨匪之用，实无冒滥支销之说。”[12]也就是说，无论该款项是否由周肇祥贪污，都由赵尔巽承担了责任。之所以赵尔巽如此为周开脱，盖因赵周一向关系融洽，上文所提周在四川被弹劾时，赵即当时川省都督。赵除奉天后，周亦随之而来，二人颇有瓜葛，此事众所周知，省议会在第二次弹劾案中提到周“狐媚逢迎、善得赵都督之宠任”[13]，可见赵为其辩驳，亦脱不开干系。

本次弹劾事件，以周的罢官作为终结。10月3日，报载周“交卸盐运使后拟即去奉，免受各界之攻击”，此时赵尔巽尚挽留其充任秘书厅长，理由是“非有谙练政治之人员难资应付”。周“以秘书事宜非行政官属”为由接下了这一职位[25]。而其盐运使的继任者为邓邦述（1868-1939）[26]。

而在整个事件中，发起并力主弹劾周肇祥的三名议员丁万铨、王荫棠与刘顺则，仅王在后来尚有较大发展*王荫棠（约1872-？），字泽南，奉天海龙人，前清廪生，曾任海龙府劝学总董、东平县统计长等职务，“性爽直任侠，诗文有奇气。”。在民国建立前，王荫棠与咨议局副议长袁金铠关系尚好，常有书信往还。王在1911年12月致函袁金铠：“袁内阁*此处指袁世凯。不辞不战，一味退让……祈我兄联合各界，……力争非君主不可”，并且“泪盈眦而手无力，草草不恭，以代血书”[23]（p142），在一片共和声浪中，王态度鲜明，力持君主立宪主张，显示出特立独行的一面。在此次弹劾事件中，作为临时省议会的审议长[24]，王荫棠始终是弹劾周的主要倡议者。无论是最初的调查、中期的弹劾、后期的坚持，还是最后弹劾李有忱，王都是参与其中的要角。虽然作为临时省议会成员的一员，在整个事件中并无有记载的只言片语，但是不难看出，整个案件中王起到了非常重要的作用。

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在之后的1912年11月15日，对周有了更进一步的调查，除前述的四千两之外，在发放河防营军衣时“每套平均冒支银三百两几钱”，省议会认为“通盘筹计，为数颇巨”[27]。而此时周已经“竟先自逃”了。为此，省议会采用了查封财产的方法，将其“在辽源州假捏堂弟周松林之名”而购买的“街基一百余丈”和“荒地数百亩”派人调查，“以备将来充公抵偿。”[28]

三、对周肇祥案的评析

从这次事件可以看出：第一，周的社会活动能力较大，无论是与长官、同僚、各界人物、党派之内还是各路媒体关系融洽，甚至包括临时省议会内部与之相关的秘密会议内容，都能一一掌握。第二，临时省议会的态度非常积极，力图将事情彻查到底，连总督、议长最后也一并弹劾。第三，临时省议会事实上的权力不大，不但受制于总督，连统领也可预责，当然，也有张作霖和吴俊升在当时的奉天统领兵权，因而骄横跋扈的原因在内。

交叉切割后的试验区用胶粘带粘过后，对漆膜脱落面积进行计算，计算出的数值作为评定结果的参考数据。试验结果的分级标准见表1。[1]

可以说，周肇祥的所作所为，在当时的官员中既不特别典型，亦不十分突出，然而却数次被弹劾，有巧合的一面，也与其自身性格傲慢、无视法纪有关，不能完全归咎于运气。换言之，此次事件是瞒上不瞒下、肆无忌惮的旧式官僚作风与现代民主中权力监督机制的冲突，旧式官僚们虽然认可了民国，但并没有认同把自己的权力“锁在笼子里”、接受监督这一民主政治的底线。在他们看来，只要上层打通关节（赵尔巽十分眷顾）、手握兵权（周为警察局长）、同僚支持（张作霖、吴俊升等）、社会认可（军警各界等），即可肆无忌惮，于民意何干？然而对于新生的奉天临时省议会来说，议员们以民意代表自居，开始限制和挑战曾经的绝对权威，而且是完全合理合法的挑战，这是走向宪政和民主的起点。这些议员尽管相当数量出身于旧的咨议局，而且大部分议员都未经过选举，而是直接由咨议局产生（只有一部分为成立临时省议会时人员比例不足而补选出的），但在共和初立、民主潮流如日中天之时，他们也是去顺应时势的。为议员期间，他们以民意代表的身份，恪行自己的权利，完成自己的监督职责，不仅十分愿意，而且参与的积极性相当之高。弹劾周肇祥案显示的正是这一点。

几乎同时，在临近的吉林，临时省议会驱逐省督陈昭常[29]的运动方兴未艾；甘肃临时省议会议长李镜清与都督发生矛盾，竟至被杀[30]；四川、直隶等地议会也与地方官僚冲突不断。事实上，在旧的传统秩序被打破后，新的秩序尚未建立起来，旧观念与新思潮之间产生各种冲突与矛盾，也是不可避免的。而且这些事件中，绝大多数都是以地方议会的失败告终，这一方面是由于议会多半由咨议局转换而来，受地方官僚控制还是较为严重；另一方面主要在于袁世凯本身是反对地方自治，强调中央集权。在这些事件中，中央或者放任不管，或者在关键时刻支持官僚，自上而下的弹压议会。而少有的成功案例之一，便是发生在奉天的周肇祥案。这与当时东三省，尤其是奉天省的大环境比较稳定、总督赵尔巽在政权更迭的过程中的过渡较为平和有关。赵尔巽在本案中采取了基本公平的裁定，与其一贯对临时省议会要求比较宽松，给予很大的活动自由度的态度是有直接关联的。可以说，虽然赵心系满清、反对革命，在关键时刻能痛下杀手，但是其平时行事公正清廉，谨慎小心，对民主的理解和认识也较为透彻，在民初时期对东三省的民主发展起到了很大的推动作用。之后上任的张锡銮较之赵就显得专制了许多。总体来说，在民初的奉天临时省议会，其民主程度与其执行力，相较全国各地属于较为进步者，在这场旧式官僚与新式议员间的斗争中，民主派议员所据的议会最终占据了上风。

[1]临时省议会开会记事[N].盛京时报，1912-7-8.

[2]省议会实行调查各署财政[N].盛京时报，1912-8-9.

[3]省议会派委调查各署局所财政之人员[N].盛京时报，1912-8-10.

[4]周运使交卸不远[N].盛京时报，1912-8-13.

[5]史树青.周肇祥与中国画学研究会[J]收藏家，1994，（3）.

[6]中国人民政协四川省委员会，等.四川文史资料选辑第一辑[Z].1974.

[7]陈稻心.晚清成都警察史要[J].成都志通讯，1987，（4）.

[8]高拜石.新编古春风楼琐记[M].北京：作家出版社，2005.

[9]选派代表之通告[N].盛京时报，1912-8-7.

[10]省议会被政府电驳[N].盛京时报，1912-8-15.

[11]周仰庵与省议会之冲突[N].盛京时报，1912-8-18.

[12]赵都督查复议会弹劾周肇祥案[N].盛京时报，1912-8-23.

[13]奉天省议会呈总统为周肇祥冒支公款查复不实请批示由[N].盛京时报，1912-9-5.

[14]周肇祥辩诬书[N].盛京时报，1912-8-30.

[15]周都办加慕警界人员[N].盛京时报，1912-8-22.

[16]周仰庵与省议会冲突之结局[N].盛京时报，1912-8-22.

[17]吴统领诘责省议会[N].盛京时报，1912-8-23.

[18]省议会对于政府之反抗力[N].盛京时报，1912-8-25.

[19]咨送都督发还弹劾周肇祥等违法失职五案[N].盛京时报，1912-9-13.

[20]周郎不去不罢休[N].盛京时报，1912-9-12.

[21]佐藤三郎.民国之精华[A].沈云龙.近代中国史料丛刊（第五辑）[Z].台湾：文海出版社，1966.

[22]提议弹劾议长案[N].盛京时报，1912-11-27.

[23]王荫棠致袁金铠等函[A].中国第一历史档案馆.清代档案史料丛编（第八辑）[Z].北京：中华书局，1982.

[24]省议会纪事[N].盛京时报，1912-8-2.

[25]周仰安卸任后之位置[N].盛京时报，1912-10-3.

[26]郭卿友.中华民国时期军政职官志[M].兰州：甘肃人民出版社，1992.

[27]省议会续劾周仰安[N].盛京时报，1912-11-15.

[28]调查周仰安之私产[N].盛京时报，1912-11-19.

[29]曲晓范.民初吉林省议会驱逐省督陈昭常运动始末[A].中国史学会.辛亥革命与二十世纪的中国）[M].北京：中央文献出版社，2002.

[30]姚联合.民国初年的甘肃省议会（1912-1927）[D].西北民族大学.2009.

（责任编辑：吴赘）

PoliticalGamesBetweenLocalParliamentsandGovernments——Taking the Case of ZHOU Zhaoxiang Impeached by Mukden Interim Provincial Parliament of the Early Republic of China as an Example

TA Liting

（Department of Chinese History，College of Literature and Culture，Jilin University，Changchun，Jilin 130012，China）

In the early Republic of China，the Mukden interim parliament found that ZHOU Zhaoxiang，the salt revenue commissioner of Mukden，had taken the public funds illegally in carrying on the government financial verification，revealing a series of his bad acts of departing and breaking the law，including embezzlement，setting up private accounts，judicial arrogation，arrogating woman，and buying over government official positions，etc.Accordingly，a game of appealing and charging started between the Mukden interim parliament and ZHOU Zhaoxiang.In the efforts of the parliament，ZHOU Zhaoxiang was eventually forced to retire and left Mukden soon after.In the political conflict between legislators and bureaucrats，the Democratic Party achieved the political success，staging a rare scene in the political conflict between local councilors and officials in the early Republic of China.The case that the Mukden interim parliament impeached ZHOU Zhaoxiang is an important case researching the operating of the relationship between Parliament and Government in local government in the early Republic of China，revealing the true face of Chinese democratic political development.

Mukden interim provincial parliament；ZHOU Zhaoxiang’s case；local politics；democratic politics

2014-03-16

国家社科基金重大招标项目“东北地域文化研究”（编号：10ZD&071）子课题之一“东北民族的变迁与东北文化的历史演变”；吉林大学基本科研业务费项目（编号：2012QY039）

塔丽婷（1978-），女，吉林长春人，吉林大学中国史博士生。研究方向为中国近现代史。

K25

A

1000-579（2014）04-0128-06