对我国民办高等教育政策法规发展的思考

张晓红

民办高等教育是我国教育事业体系中不可缺少的重要组成部分。民办高等教育机构的发展需要多种条件的配合，其中，政策法规是最重要的条件保障。民办高等教育政策的合理性、科学性及相关政策环境的优劣，对民办高等教育机构的发展会产生明显的推动或阻碍作用。认真研究我国陆续出台的有关民办高等教育发展的政策，对梳理并完善我国民办高等教育政策、推动民办高等教育机构的健康发展，具有重要的理论研究意义与实践价值。为落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，真正贯彻国家发展民办高等教育的要求和指导思想，本文主要针对我国民办高等教育政策法规发展的特点和趋势，借鉴国外先进的民办高等教育管理经验，对未来民办高等教育的政策发展、法制保障提出相关建议。

一、端正认识，准确认识民办高等教育的地位和作用

在我国，公办高等教育长期占据绝对的优势地位，加之传统观念的影响，民办高等教育一开始就被贴上各种“标签”，受到种种非议和责难，即使在民办高等教育大发展的今天，仍有不少人提到民办高等教育就摇头、讥讽，甚至“谈民色变”。有人认为，“政府认识不足是导致中国民办高等教育发展缓慢的最重要原因之一。”①在这样的大环境下，我们必须为民办高等教育营造一个公平、和谐的发展环境，彻底端正认识，准确定位，从思想根源、立法源头上解决问题。

中国民办高等教育发展之初，就碰上了姓“私”还是姓“民”的问题，公众和学界对此众说纷纭、莫衷一是。由于受传统文化和公众固有偏见的影响，民办高等教育长期处于公办高等教育的阴影下，在不公平的环境中艰难生存发展，“唯公性”成为一贯坚持的教育政策理念。在教育政策的制定上，也或多或少地受了“唯公性”影响，甚至以公办高等教育为范本，凡事先考虑公办高校的利益，使民办高等教育丧失了与公办高等教育公平竞争、发展的政策基础。在未来的发展中，我们应首先端正教育政策理念，树立“教育没有公私之分，只有好坏之别”的思想，在教育政策的制定中，不以“公”“私”来划分教育的高低、好坏，因为民办高等教育首先姓“教”。同时，也要切实认识到“发展民办高等教育首先是政府的需要，投资者、办学者帮助政府分担高等教育供给的责任，应该得到褒扬和支持”②。如果做到了，民办高等教育才能真正成为国民教育体系的重要组成部分，才能真正做到与公办高等教育的公平发展、公平竞争，从而形成公办、民办和谐发展的格局。

二、完善政策内容，明晰民办高等教育发展的核心问题

1.落实民办高校办学自主权政策。民办高校作为独立的办学实体和法人单位，享有充分的办学自主权，这是由民办高校本身的性质和特点决定的。从目前所颁布的《民办高等教育促进法》来看，民办高校主要享有有限的教师聘任权（第二十四条）、自主招生权（第二十五条），但缺少自主决定专业设置权，这些自主权对民办高校的存在与发展至关重要，但现在法律仅赋予民办高校部分的办学自主权。应该指出，《教育法》第二十八条规定的学校应享有的权利，对民办高校也是适用的。落实这些权利，不但可以充分调动办学的积极性，而且可以增强民办高等教育的成本意识和自我管理能力。

2.落实减免税收的相关政策。民办高等教育是一个非企业单位，应当在收入和税收方面按照非企业单位进行管理。在国际上，通常的做法是“减免学校税收”。是否执行税收优惠政策及执行结果，对于民办高等教育的发展至关重要。我们应尽快进行改革，主要围绕民办高等教育，出台相应的标准和要求，确保民办高等教育享有与公办学校同等的优惠政策。

3.明细并落实“合理回报度”。分析民办高等教育机构的资金来源，中国的民办高等教育机构基本上是“投资学校”，通过资本运作获得回报成为民办高等教育界的共同愿望和自然驱动。同时，投资者的回报也是解决高等教育资金来源的重要途径。《民办高等教育促进法》在“合理回报”方面进行了规定，但没有明确“合理回报”的具体措施，也没有明确“回报的合理程度”，更没有配套的政策法规。我国应尽快修改完善相关政策，出台细化的具体措施，使立法原则得到贯彻。

4.明晰并落实产权政策。我国民办高等教育机构所面临的一个大问题就是产权政策。如何看待和界定民办高等教育机构的资产，关系到民办高校的生死，也影响民办高等教育事业甚至整个高等教育事业的发展。笔者所在的课题组建议，我们应借鉴其他国家私立高等教育发展的经验，将民办高等教育进行分类管理，即区分“营利性”和“非营利性”，在此基础上建立较为合理的法人产权制度，以明晰举办者（投资者）与学校法人的产权界限，保护民办高等教育举办者和民办高等教育法人各自的合法权益。同时，我国政府应尽快建立民办高校资产监督与管理制度，切实履行监管责任，保障民办高等教育法人的财产权。

5.增加评估政策。长期以来，国家对民办高等教育的评估都参照公办高校的模式和标准，没有制定单独针对民办高校的标准，也没有考虑民办高等教育的特殊性和现实状况，造成评估工作的信度不够、效度不高。因此，民办高等教育评估应建立质量的多元概念，确立满足社会需求的质量理念，注重整体质量和差异化的质量需求，以及不同层次和类型民办高等教育的需求差异，采取不同质量标准的评估和评价模型。

6.制定资助政策。“政府的资助不仅仅是一种经济行为，更体现了政府对民办高校的实质性接纳和深层次关爱。”③民办高等教育同公立高等教育从性质上来说没有区别，同属公益事业，承担着为社会培养人才的任务，应该由政府补贴。但是，我国民办高等教育没有获得政府的财政支持，国家还没有将民办高等教育纳入国家资助的范围，拨款只停留在平衡层面，并没有直接资助。国外民办高校所需资金的一项重要来源是西方国家资助，而且这笔资金力度在不断加强。因此，中国应借鉴国外经验，从给予民办高等教育资助政策、政策优惠、税收减免出发，逐步加强对民办高等教育的直接财政支持，将民办高等教育真正纳入国家的教育体系。

三、完善配套法规，构建完整的民办高等教育政策体系

中国民办高等教育发展政策不仅仅滞后于机构的发展，而且缺乏相关配套的政策法规，还未建立完整的政策体系，从而导致有关民办高等教育机构的政策在实际执行中很难落到实处。鉴于此，在修订有关民办高等教育机构管理政策时，应由中央和地方政府及时出台有关民办高等教育的政策，构建完整、完善、合理的民办高等教育政策体系。

1.合理布局、精心设计，完善民办高等教育机构发展政策的配套。政策的配套性，意味着不是一个孤立的政策，应注意配套的设计和实施细则的落实，以及当地政府的政策和法规。《民办教育促进法》实施后，在有关税收政策、合理回报的策略、产权政策等诸多方面，都没有出台相关配套措施，使得《民办教育促进法》的实施存在障碍。为保障《民办教育促进法》的顺利实施，各地方政府也应采取行动，制定适合本地条件或实施条例的细则，并促进和监督《民办教育促进法》的实施，确保民办高等教育政策的有效性，使民办高等教育政策有法可依、有法必依。同时，在制定国家和地方的相关政策时，应注意收放结合，以便更好地发挥动态平衡和指导协调的作用。

2.完善民办高等教育政策体系。政策体系是指所需要的民办高等教育政策作为一个政策体系，可以使体制内的政策与政策之间互相协调、互为补充，形成一个有机的整体。在这方面，中国应该向日本学习，从水平和垂直角度入手，建立纵横交错的私立高等教育的三维网状政策体系。（1）从横向角度分析，应提高民办高等教育政策和法规的完整性和逻辑性。当前，我们执行的民办高等教育政策是以《民办高等教育促进法》及《实施条例》为核心，具体政策如发展政策、体制政策、组织和管理政策、师资政策、收费政策、评估政策、捐赠策略、审核策略等，很多没有引入民办高等教育的相关规定，导致出现无法可依的局面。未来，具体政策应尽快在民办高等教育的各个方面有所改善，发挥政策的优势互补作用，增强前瞻性。（2）在纵向上，以政府相继出台的《教育法》《高等教育法》《民办高等教育促进法》为基础，各省、自治区、直辖市根据本地经济、文化、教育发展水平的实际，制定地方性的民办高等教育政策法规及其实施细则，保护和促进地方民办高等教育事业的发展。

四、转变政府职能，重点加强执行监督，防止政策失真

任何一种政策的实施比颁布更重要，教育政策也不例外。良好的政策一旦制定出来，就需要得到全面、认真的贯彻和执行，否则就会成为一纸空文，实现不了政策制定的初衷。因此，我们在具体实践中一定要做到“有法必依、执法必严”，及时评估政策执行情况，严防误解、扭曲、滥用权力，也要严防借执行政策之名谋一己私利，确保政策能够真正落到实处，确保政策的执行质量，这就要有完善的监督执行的机制、机构、制度、措施。“我们必须对民办高等教育政策过程的各个环节尤其是该项政策的制定和执行活动加以全面监督，以确保政策本身的科学性和全方位贯彻实施，并及时发现与纠正政策偏差。特别是应建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的立体的缜密的监督网络，形成和完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系，以增强民办高等教育政策执行的透明度”。④

五、积极培育社会中介组织参与对民办高等教育的管理

在当前环境下，社会经济快速发展，教育与经济之间的联系日益密切，民办高校实行的是开门办学，学校要根据社会经济发展的要求和受教育者的要求调整教育结构、改进教学内容、教学方法。要想快速、准确地做出决策，必须在短时间内准确了解大量的资源。实践中，鉴于单个民办高校的力量和所掌握资源的有限，短时间内整理大量完整的资料非常困难。在这种大的市场需求下，教育中介组织的专业作用就大大发挥出来了，专业化的组织可以在短时间内提供完整的资料与信息服务。与此同时，伴随着我国教育改革速度的加快，总结分析各地改革的经验和教训也成为迫切要求，这就需要民间的教育中介组织把这些信息及时输送到民办高校，为民办高校的深入改革提供参考。此外，由于民办高校具有自主管理和政府宏观调控的双重属性，因此，在处理民办高校与政府的关系时，社会中介组织的介入也是必要的。社会中介组织既不同于政府的教育行政部门管理，也不同于行业协会的管理，主要发挥以下三方面的作用：

第一，教育行政部门加快管理职能的转变，把一些不必由政府管理的工作移交给中介机构进行落实。比如，对民办高等教育机构的办学硬件设施及软件环境、学校经费的使用、对学生的教育和管理、对教职员工的服务和管理、对教学的组织与管理、对教育教学质量等评估可交给中介机构来具体实施。

第二，通过社会中介机构进行沟通，解决学校与社会、民办高校之间的关系。社会中介组织及时将社区家长的建议意见反馈给民办高校，将民办高校的需求和意见及时反馈给社区和家长，从而获得社区和家长的帮助和理解。

第三，为民办高校提供信息服务。社会中介组织可以提供民办高等教育的政策法规、相关理论重点、办学体制、管理体制、素质教育，特殊教育、考试制度，以及全球民办高等教育发展、教育评价和不同地区的教育资讯等方面的服务。

总之，作为中国社会主义教育事业重要组成部分的民办高等教育机构，是我国办学结构的重要组成部分，也是中国教育体系的重要组成部分，对完善教育的宏观结构发挥了积极作用。民办高等教育政策法规建设不易，它已经以不寻常的方式谋求了自己的发展，也形成了一系列颇具体系的政策法规，但在实践中，关于《民办高等教育促进法》及其《实施条例》的有关内容，有学者存在不同意见，相关争论仍然很激烈。以产权和政府管理为例，涉及合理回报、举办者退出机制、民办高校平等地位的保障、政府资助、社会捐赠、民办高校内部法人治理、民办高校优惠政策的落实、政府管理模式、会计制度和税收优惠政策等诸多问题，这些问题都直接或间接地与民办高校的法人性质有关。《民办高等教育促进法》规定，民办高等教育是公益事业，但对从事这种公益事业的主体，即一所民办高校的法人性质规定，仍较模糊，不够明晰，这些方面在一定程度上也不利于民办高等教育的发展。我国民办高等教育的政策法规体系已经初步建立，虽然在某种程度上得到了社会的认可，但仍存在诸多问题，民办高等教育政策法规体系的完善仍然任重而道远。我们期待并努力促进中国民办高等教育的大发展，也期望全面规范、调整和促进民办高等教育事业健康发展的《民办高等教育法》能够早日颁行。

［注释］

①岗本佳子.日中政府资助民办大学政策的比较研究［D/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=1&recid=&filename=20040874 39.nh&dbname=CMFD9908&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MjA2NjNMdX hZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTDZmWk9ScUZ5cmdWN3ZCVjEyN0dyT3d HZFhQcHBFYlBJUjhlWDE=，2004-04-01.

②徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究［M］.杭州：浙江人民出版社，2005：75．

③柳亮，胥青山.日本私立高校的发展特点及其对我国民办高等教育的启示［J］.清华大学教育研究，2004（10）：37．

④张晓红.端正认识，实现民办高等教育政策新发展［J］.经济研究导刊，2013（22）：199.