关于民间资本依法发起设立中小型银行的思考

李瑞红，余 洁

（中国人民银行阳泉市中心支行，山西 阳泉 045000）

随着我国金融业对内对外开放程度的不断提高，民间资本发起设立金融机构的禁区已开始被打破。国务院办公厅2013年7月1日发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（下简称国务院“金十条”）指出要“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。”2013年11月12日十八大第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”中国银监会副主席阎庆民2013年11月25日在新浪金麒麟论坛上的讲话中表示，对民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构的探索，将“坚持‘纯民资发起、自愿承担风险、承诺股东接受监管、实行有限牌照、订立生前遗嘱’等原则推进试点，探索合理、高效、可持续的治理与经营模式，为银行业改革注入新活力。”①见新浪财经，2013年11月26日。http：//finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhfg/20131126/065417433846.shtml。自“金十条”公布以来，全国多省市密集出台了地方的改革措施，支持设立民营银行。北上广温等多地民营企业扎堆宣布要涉足民营银行，获核准带“银行”字样的企业名称已达十余家。允许民间资本发起设立中小型银行是深化金融改革的重要举措，在实施过程中需要认真探索，对此笔者提出以下建议：

一、民间资本发起设立中小型银行重点是自担风险

目前，国内商业银行包括新设立的村镇银行在内，无论其国有资本和民间资本的比例高低，全部属于股份有限公司或者有限责任公司。按照我国《公司法》的规定，公司（银行）以其全部资产对公司的债务承担责任，股东对公司债务承担有限责任。因此，对于我国现有的商业银行来讲，股东仅需以其出资额为限对银行经营失败承担风险，银行也仅需以其全部法人资产为限对其负债承担责任。

按照“金十条”原则由民间资本发起设立的民营银行，其自担风险的要义在于发起人必须承诺风险兜底，即民营银行经营失败（如资不抵债、破产清算）时，在用银行资本承担风险之后，还要由发起人对剩余风险承担连带责任，对存款人进行赔付，避免损害存款人和债权人的利益。即发起人要对办银行所带来的全部风险承担无限连带责任，并自主确定可行的风险兜底模式。据此，从企业组织形式上讲，民间资本发起设立的民营银行无法采取有限责任的公司制，而只能实行无限责任的独资或者合伙制。

二、试点范围不能太小

银监会对民间资本发起设立的中小银行提出“先试点、后总结、再推广”的发展思路，为保障改革的成功，试点的选取至关重要。试点范围足够广泛并具有充分代表性，方能比较全面地暴露问题和显示其优越性，为建立制度规范、指导推广提供科学依据。因而，选择的试点应在东、中、西部省（市、区）有足够的覆盖面，并鼓励各地大胆探索。在具体试点过程中，也要根据资产规模、业务范围、经营地域等设置不同标准，模式应有所区别，并保证足够多样，既便于控制风险，也有利于通过试点积累经验。

三、应明确股东资格限定

银行业是专业性很强的高风险行业，民间资本发起设立的民营银行，由于股权结构的特殊性，不但面临商业银行无法回避的信用、市场、操作等常规风险，还面临公众信任、资本金短缺、关联交易和内部人控制等诸多特殊风险。根据国外民营银行发展实践，民营银行经营的稳健与否和作为股东的企业密切相关，股东企业一旦发生财务问题将直接影响到其所主导的银行。因此，对民营银行股东资质和实力的把关至关重要。监管部门必须对股东资质设定明确的准入条件和禁入情形，严格评估和把握准入门槛，确保股东有足够能力持续补充资本，有足够能力承担风险兜底责任，并将那些可能对存款人、债权人、纳税人利益或金融体系健康发展造成危害的不合格成员拒之门外。

试点民营银行股东至少应具备三个基本条件：（1）社会声誉良好，无违法、违规、违约、欠税、欠息等不良诚信记录。（2）资金实力雄厚，净资产规模大、财务状况好、资产负债率低和入股资金来源真实合法。（3）未来发展稳健乐观，公司治理和组织管理良好，有较强的经营管理能力，有较长的发展期和稳定的经营状况。

对那些影响股东持续出资和风险兜底能力，可能引发关联贷款的核心主业不突出且其经营行业过多、公司治理结构与机制存在明显缺陷、资产负债率和财务杠杆率高于行业平均水平、现金流量波动受经济景气影响大、关联交易频繁且异常以及关联企业众多、股权关系复杂且不透明的企业，都应严格限制其发起设立民营银行的资格。

为防止股权高度集中造成的内部人控制和股权高度分散导致的所有者缺位，应对股东人数进行合理限制，以确保股权结构的适度集中。

四、风险自担模式

民间资本发起设立中小型银行的核心要义在于风险自担，尤其是在存款保险和银行破产两项制度缺位的情形下，科学构筑隔离金融风险的“防火墙”，建立市场化的风险分散、转移和补偿机制，防止经营失败时风险的处置真空或演化为依赖国家信用提供隐性担保，应当是民营银行试点安排需要解决的核心问题。

在国家存款保险制度尚未建立的情况下，对民营银行风险自担的模式设计，有以下三种模式可供选择：（1）实行无限责任制，由发起人承诺以全部出资额和其他自有资产作为风险兜底准备，来承担无限连带责任。至于无限责任的形式是合伙制还是个人独资制，是普通合伙抑或是有限合伙均可根据各地实际、发起人意愿等进行灵活处理。（2）借助商业保险制度，由民营银行向现有的商业性保险公司寻求合作，由商业保险公司在收取一定保费的基础上承担银行经营失败时代为承担赔付责任。具体可通过合同约定做出承诺，采取对单户存款人给予一定额度的上限赔付或者设定合理赔付比例的方式。（3）寻求第三方担保，由发起人寻找第三方企业、个人或其他机构、组织作为担保人，由其按照合同约定提供足值担保，为发起人承担连带赔付责任。担保人条件应进行适当限定，要求具备一定的实力与资格，并获得监管部门认可。考虑到现实状况，地方政府不宜直接或间接承担担保责任。

无论采取何种方式，在准入审批时都必须对发起人自愿提出的风险自担的具体模式进行科学全面、严格审慎的评估，以确保该种模式能够覆盖全部风险，满足自担风险的监管要求。

五、市场定位

民营银行如何在市场的激烈竞争中立足，其市场定位至关重要。当前我国并不缺大银行，有一定规模的大型企业一般也不存在融资困难，真正在发展过程中面临融资瓶颈的主要是数量众多的小微企业。近期设立的民营银行应定位于为本地小微企业提供差异化金融服务，具有特色化、区域性经营特点的中小银行，以发挥其对现有银行金融服务拾遗补缺的作用。对民营银行应实行严格的资本充足率监管，这不仅是为了控制其经营风险，而且由于中小银行资本金少，如此可限制其贷款规模，迫使其真正将中小企业作为自身的服务对象。可借鉴英国、香港等国家和地区的银行准入规定，建立和实施有限牌照管理制度，对试点民营银行颁发有限牌照，仅允许其从事符合其设立宗旨和市场定位的业务，并限制其接受公众存款的最高限额。

六、培育指导和保障机制

一是加强培育指导。政府部门和银行监管部门应指导帮助民营银行完善治理结构和财务管理，坚持诚信合规经营，提升经营管理水平。政府和监管部门应指导各类金融机构积极引进合格的民间投资主体，优化股权结构，化解处置风险，提升经营实力；积极培育、稳步推动符合条件的民间投资主体进入或设立政策允许的各类银行业金融机构。监管部门和银行机构应为有进入意向的合格民间投资主体提供必要的培训指导。

二是加大扶持力度。地方财政应对参与当地法人银行机构风险资产处置的民间投资主体给予奖励或补贴；对法人银行机构改制过程中的确权、评估、交易等事项予以税费减免。央行应尽快将新型金融机构纳入支付结算及征信系统和银行间市场，方便其运营管理。

三是完善配套机制。国家应积极推进金融机构存款保险和破产保护制度建设，健全和规范股权流转机制，为民间资本进入中小型银行提供重要保障。

四是加强宣传引导。政府和监管部门应加强设立民营银行的政策宣传，引导民间投资主体确立对民营银行的合理的预期，提高公众对各类新型金融机构及其业务的认知程度，为民间资本进入中小型银行并稳健发展营造良好的舆论氛围。

［1］周学东.民间资本发起设立的民营银行的思考［J］.中国金融2013，（9）.

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