地方教育立法与教育体制创新研究*

罗许生

(宜春学院 江西宜春 336000)

一、体制改革是教育发展的关键

回顾60年中国教育事业的发展,我们会发现新中国教育事业的发展进程就是教育体制不断改革创新的进程。新中国成立后私立教育面临难以为继的局面,中央在1952年作出批示“全面接管中小学”,1956年基本完成中小学的公有化,到1978年改革开放前基本不存在私立学校。国家包办教育,集学校经营权、管理权、所有权于一身。应当说这种体制与当时的经济社会发展是相适应的,但国家对教育进行集权管理容易造成很多问题。国家在20世纪五六十年代就开始了教育体制的改革创新。如在1958年中央提出建立全日制教育与半工半读、业余教育,学校教育与自学教育并举的教育模式。1985年中央发布《关于教育体制改革的决定》,尝试建立与社会主义市场经济相适应的教育体制,以解决经济发展过程中不断涌现的教育问题。它确定了今后教育改革发展的方向,扩大了学校办学自主权,解决了教育主体过于单一、教育效率低下等问题。到了20世纪90年代后中央教育投入不足、义务教育发展不均衡,教育体制日益与不断深化的经济、政治、文化体制改革不相适应。1993年中央又发布了《中国教育改革与发展纲要》,提出改变单一的办学体制,提倡社会力量参与办学。1999年教育开始全面进行市场化改革,虽然市场化改革出现了一系列问题,但对中国教育发展的正面作用是不可估量的。尤其是市场化改革后高等教育由过去的精英教育模式转为现在的大众化教育模式,极大地满足了广大群众接受高等教育的需求。中国教育的继续发展离不开教育体制的改革,如果囿于现有体制,那么中国教育体制改革之路必然艰难。但是可以从地方入手,以地方教育立法为主进行教育体制的创新改革。

二、地方教育体制创新的合法性和可能性

(一)地方教育创新的合法性

根据依法治国的要求,地方创新必须建构在法制基础上,符合法律保留与法律优位原则,否则将构成违宪。20世纪90年代初期学术界曾有过关于良性违宪的大争论[1],笔者不赞成良性违宪的提法,改革应该在法制框架内进行。只要构成违宪不管良性还是恶性都丧失了法律依据,如果符合宪法的基本原则与精神,在我国现行体制下可以称之为宪法的变通[2],地方政府可以进行相应的实验。我国宪法与地方组织法赋予了地方进行创新的权力。《宪法》第3条第4款规定“中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。《宪法》第90条与106条进一步规定了地方人大与政府的职权,地方人大保证宪法、法律在本行政区域内的执行,有权决定本区域内的经济、文化、公共事业计划。地方政府有权管理本区域内的经济、教育、科学、文化、体育、卫生事业。同时,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条与44条规定地方人大及其常委会有权讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化等重大事项。这些规定为地方政府进行教育体制创新提供了法律依据。

在现行宪法和法律框架内,地方对本区域内的教育体制创新存在很大空间。另外根据《中华人民共和国义务教育法》,“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》规定:进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹,推进城乡义务教育均衡发展,依法落实发展义务教育的财政责任。近年来国务院权力不断下放,分税制后地方政府还拥有了一定的财政权,地方可以在本区域内根据本地方的实际情况进行创新,形成具有地方特色的教育发展模式。

(二)地方教育创新的可能性

按照制度经济学理论,制度变迁的模式有政府主导型变迁与诱致性变迁。计划经济时代,制度变迁以政府主导型为主,市场经济条件下制度变迁出现政府主导型与诱致性变迁相结合的模式。通过制度性活动,根据各自的效用或利益函数寻求更有利的契约安排,否定、扬弃或改变旧的制度,这样的“投入—产出”过程,称之为制度变迁[3]。政府是教育服务的供给者,有自己的利益诉求。按照经济人理性假设,政府总是希望以最少的投入,提供给民众更多、更好的教育服务,总是希望将自己的经济成本与道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者,地方政府具有制度创新的强大动力。大幅放权是过去30年改革开放成功的重要原因。其中重要的一个方面是中央向地方放权,调动地方的积极性、主动性,激发了地方的活力,从而释放出了空前的社会生产力[4]。现今很多成熟的制度都源于地方的制度创新,如1978年的安徽凤阳小岗村的农村集体土地改革试验,20世纪80年代广东集体土地产权改革试验。地方在改革开放30年中积累了丰富的制度创新的经验。地方政府作为本地区教育的主要管理者,有能力进行制度创新。

三、教育资源的成本分摊机制创新

当前中国教育最严重的问题之一是教育公平问题,教育公平可以表现为结果公平与机会公平。教育机会不公平当前主要表现为义务教育阶段城乡教育机会不公平,高等教育地域区别造成机会不公平。农民工子女要享受城里优质教育资源就得花上数万元的择校费,其费用远超大学费用。虽然现在各发达省份都建有农民工子弟学校,但其教学质量远远无法与当地学校相提并论。“择校热”的盛行导致很多家庭因教返贫,增加了社会管理和服务的成本。高等教育不公平主要表现为异地高考政策的缺乏,虽然近年很多省市都出台有异地高考政策,但其条件较为严苛。当前高考入学主要以户籍为依据,导致各个省份竞争激烈程度不同,有的家长为了能让子女进入更好的高校而迁移户口,更有甚者不惜犯法伪造户口。

一方面教育行业曾被舆论评为“十大暴利行业”之一,另一方面却是义务教育经费不足,个人教育成本过大,因教返贫家庭增多。究其原因在于教育资源的成本分摊机制不合理。解决教育不公平的根本对策在于进行成本分摊机制创新,建立市场化的教育成本分摊机制。

教育领域引入市场化机制是社会主义市场经济发展的必然结果,市场化有利于实施教育成本核算,提高教育资金的使用效益。近年来高校引入市场化的改革如火如荼,有效刺激了高等教育的发展,但也存在一刀切、过分市场化等问题。地方可以在以下几个方面创新教育市场竞争机制:第一,收取学费遵循市场规律。应当按照教育经济学的基本原理,依据不同专业、不同年级,确定不同的教育成本。教育成本一般包括教学成本、研究支出、学生生活支出、放弃的收益[5]。由于地方差异与学校差异,各项教育成本支出也会出现比较大的差异,地方人大与政府应该根据本地区实际结合市场规律制定动态的收费标准。第二,继续推动后勤社会化改革,提高学校资产的利用效率。行政主导下的教育资产经营并不是按市场规律进行,造成教育资源浪费,无形中增加了个人教育成本负担。通过后勤社会化改革,引入市场竞争机制,激活教育固定资产,提高教育资源使用效率,从而减少个人教育成本。第三,开辟新的经费来源。从国际经验看,社会捐赠与个人捐赠占据了学校总经费来源很大比例,美国达到10%,日本公立学校达到15%,私立学校甚至高达50%[6]。国家应该营造良好的社会与个人捐赠氛围与机制,扩大社会捐赠规模。地方完全可以发挥地方优势开辟新的经费渠道。如鼓励企业捐助,给予捐助企业税收优惠、政策优惠。鼓励个人捐助,建立专户存储制度,以确保专款专用。鉴于现行状况下民众对慈善机构的不信任、对捐赠活动的不热情,地方完全可以改变捐赠模式,由现有的面向教育机构捐赠改为直接面向受资助对象捐赠,或者建立教育投资基金,通过市场化增强教育投资能力,提高社会捐助的积极性。另外,在现有政府投入不足的情形下,可以考虑发行教育彩票来募集教育资金。西方发达国家政府对教育的投入一般占到GDP的5%,而我国教育投入一直徘徊在2%-3%之间,近年才超过3%,但与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求的4%差距较大。发行教育彩票不失为一种有效缓解教育资金不足的新方法。第四,加大政府投入。特别是义务教育经费投入应以中央投入为主,以确保义务教育均衡发展。地方在经费充足的情况下可以在中央投入的基础上增加投入。政府投入主要以教育券形式出现,逐步建立政府、社会、个体共同承担的教育成本分摊机制。第五,创新教育成本补偿机制。我国目前成本补偿主要以实时收费制为主,补偿途径单一,表现为“高收费,低资助”。根据“谁受益谁负担”的原则,补偿主体主要为受教育者,补偿主体单一。改革现有成本补偿机制应该普及学生贷款制与学费延付制度,扩大贷款额度,延长贷款期限。可以借鉴发达国家经验,引入预付学费制,建立教育投资基金。学校也应坚持产学研相结合的办学方针,积极合理创收,实施教育成本预算机制,开源节流,合理控制教学成本。

四、教育资源的分配享用机制创新

(一)教育资源分配的基本模式

教育资源的配置主要有权力配置和市场配置两种模式。权力配置模式主要是通过行政权力对教育资源进行分配和使用。现有教育资源的配置大体还是采用计划方式,通过行政权力进行分配,如“211大学”的设置、“985工程”的实施、重点中学与重点小学的设置等等都是行政权力对教育资源进行配置的典型方式。虽然权力配置模式能够弥补市场模式的不足,但其在内部与外部均出现了很多亟待解决的问题。地方政府为了追求政绩与效率,往往会重点支持一两所学校的发展,很多县市拨给一所重点中学的经费竟然占整个县一半以上的教育经费,严重阻碍了教育的均衡发展。市场配置模式就是通过市场规律,引入竞争机制对教育资源进行配置。市场配置模式能够解决权力配置模式中出现的效率低下、浪费严重等问题。但利用市场对教育资源进行配置需要处理好教育的公益性与营利性问题,处理好学校与行政权力之关系。两种配置模式各有利弊,但是随着教育成本的不断上升,政府对教育资源的供给越来越有限,单靠权力配置难以满足教育需求。由此,给市场配置教育资源留下了一定的空间。

在教育资源分配机制上,我们应该改变以往教育资源分配单一化、一刀切的模式,充分注重社会不同阶层的差异需求,有效利用好计划与市场两种分配模式,增强教育资源分配的兼容性。

(二)教育资源的分配机制及其相关制度

1.确定教育资源分配的重点领域。我国教育资源配置中的主要矛盾是:教育公平要求政府平均分配教育资源,保证教育的基本需求;同时为了保证我国教育在国际上的竞争力,又必须重点发展一些学科与学校[7]。如对北京大学的投入比一个省甚至几个省份大学的投入还多。如何处理好重点与一般的关系是分配教育资源时必须慎重考虑的问题。在政府对教育有限投入的现状下,应该重点发展职业教育、义务教育,在满足最基本的学校生存需求的条件下再重点发展若干学校。特别是义务教育领域,政府投入是主体,地方应该通过立法统筹管理好本省义务教育,防止出现义务教育领域的畸形分配。过度的市场化,将义务教育推向市场,导致出现名校“马太效应”。名校充分利用现有资源培养出大量明星学生、尖子生。反过来这些尖子生、省市状元的诞生又进一步扩大了名校影响力,进一步吸引社会资金投入。很多时候政府对于教育的投入起到的仅仅是“锦上添花”的作用,而不是“雪中送炭”的作用。应重点扶持贫困地区高中教育,合理布局普通中学与职业学校,促进区域内职业教育均衡发展与资源共享。

2.建立对农村的有效补偿机制。十八大报告指出城乡一体化发展是解决三农问题的根本途径,要加快新农村建设与扶贫开发,完善城乡一体化发展机制,促进城乡要素与公共资源均衡配置。农村教育发展的薄弱已成为农村可持续发展的重大障碍。城乡教育资源配置的失衡是三农问题的症结之一。虽然近些年地方和中央出台了一系列诸如少数民族、贫困落后地区的加分投档、定向培养等优惠政策;但是这些政策并不能有效遏制城乡教育差距的继续扩大,因为这种“中端控制”政策并不能弥补城乡差距造成的起点不平等,而为了进行“平衡”给予的各种“优惠政策”反而容易造成更大的差距。建立对农村有效的教育补偿机制才是治本之源。今后中央与地方教育立法,特别是地方教育立法可以先行将农村留守儿童、城市农民工子女、少数民族子女、边远落后地区儿童作为重点补偿对象。明确补偿的目的是为了实现教育机会的平等和教育资源的再分配。确立合理的补偿标准,丰富补偿方式使弱势群体能够合理得到补偿,实现教育公平。

3.建立招生约束机制,防止公共教育资源配置出现“二八法则”现象。教育的发展趋势是行政权力的不断下放,学校自我管理权限扩大。虽然学术自治是教育发展的必然,但学术自治并不代表学校不受监督制约。现有的招生制度赋予学校一定的招生自主权,如研究生招生34所部属高校具有自主划线权。高考中这些部属高校也有一定的自主招生名额。这些自主招生名额往往是腐败产生的温床,同时也容易被学校利用和垄断教育资源。中小学名校更是如此,一些地方政府的可投入资金往往集中在一两所学校,而且这些学校还可以通过收取高昂择校费来垄断教育资源。因而在这些地区,条件最好的学校能够吸引最好的老师,最好的老师吸引最好的学生,最好的学生支撑起学校的知名度,吸引政府更多的投入。而一些条件差的学校则陷入老师差、学生差、环境差,导致投入少的恶性循环。少数的学校垄断了大部分的教育资源,这种现象被学者称为教育资源配置的“二八法则”现象[8]。为防止教育资源配置出现“倒挂”现象,应该建立招生约束机制。建立学校内部自我约束与接受社会监督机制,保证招生工作的公平、公正进行。同时要增加招生工作的透明度,严肃查处招生工作中的违法、违纪事件,加大对相关责任人的惩处力度。

4.建立反向激励约束机制。所谓反向激励是指通过与激励目的与方法不一致的手段来实现激励目的的特殊方法,这种激励方法的目的与手段方向相反,但却能起到很好的效果。在教育资源的配置中可以建立一种反向激励约束机制,让条件越差的学校教师的待遇越高,鼓励优秀教师到落后地区执教,对于到落后地区执教的优秀教师给予职称评审、职务提升等方面的优待,以缩小城乡教师水平差距,弥补农村师资力量不足。同时,还可以启动所谓“评差”的反向激励机制。过去我们都是评优,对于评为优秀的教师、学校给予各类奖励。建立这种“评差”的反向激励机制之后,对于被评为最差的学校,对其学校领导及当地主管教育的领导扣除50%的年终绩效津贴。通过这种揭露问题、寻找差距、鞭策后进的做法引导地方在进行教育资源配置时尽量做到均衡。

五、教育资源的组织管理机制创新

(一)改变政府直接管理学校的方式

政府应将管理权限下放给学校,不再直接参与学校的微观管理运作,而主要通过立法、拨款与政策引导实施宏观管理。学校作为教育运行的主体主要是为受教育者提供服务,公益性是其显著特征,逐步淡化教育机构的行政色彩,推进教育行政法治化。过去学校被作为行政主体,具有行政管理权,而且受特别权力关系理论影响,学生不能起诉学校,即使被法院受理,往往也是以学生败诉告终。这其实是学校高度行政化的体现,不符合教育发展的基本规律。推行教育行政法治化,应当剔除特别权力关系,将学校作为法人实体参与诉讼而接受社会监督,改变政府与学校之间的隶属关系,消除政府支配教育的错位、越位现象。引入市场机制,实现政府职能与市场机制的完美结合,这样治理主体不再单一化,而是社会组织、民间资本、中介组织、个人都参与进行管理,治理主体多元化。在政府对教育的管理职能发生转变后,政府并不是对教育不管,而是管理的内容及其机制发生了变化。政府的管理主要涉及以下几个方面:第一,制定教育规划;第二,制定地方教育法规;第三,进行教育统筹,保证全省教育质量和教育公平。

(二)建立现代学校制度

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中指出:“适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。”这为现代学校制度的建立指明了方向。现代学校制度是相对于传统学校制度而言的,现代学校制度主要要处理好两大关系:外部治理关系与学校内部治理关系。外部治理关系即学校与政府、社会之间的关系,涉及到办学体制、产权制度、投入体制、后勤体制等等。学校内部治理关系即学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系。教育体制改革的不断推进要求政府落实学校办学自主权,落实政校分开、管办分离,构建新型的政校关系。学校内部的问题才是真正与学校和学生的发展联系最密切的,有关学生的发展、教师的教和学生的学等方面的制度应该成为现代学校制度关注的核心问题[9]。内部治理:首先是要营造宽松、和谐的组织氛围,现代管理的核心是人本管理,学校管理必须从学生认知与教师实际情况出发,切不可过于行政化;其次是建立纵向互动机制;最后是建立横向合作机制。

(三)加强教育监督检查

教育产业化过程中,如果政府职能转变不到位、政府职能缺位则容易导致权力寻租。现行教育督导制度为我国教育发展做出了不可磨灭的贡献,但由于现行教育督导机构是教育行政部门的内部机构,督导工作存在监督乏力、监督无效、督导人员过少等问题,难以对国家教育财政投入与管理情况进行有效监督。建立一套系统的教育监督体制对教育进行监督十分必要。首先,要完善教育监督立法。现有法规对教育监督的规定原则性过多,缺乏可操作性的实施细则。完善监督立法,是进行监督的首要前提。其次,设立完备的教育监督机构。中央层面成立国家教育监督局,各级教育督导部门升级为教育监督局独立进行教育监督工作。最后,建立完备的教育质量监控体系。加强对各个教学环节的监督检查,改革现有教学质量评价指标,建立及时的信息反馈机制。

(四)建立中介参与教育评估、评价之机制

现阶段我国的教育评估机构主要还是以教育主管部门为主,如教育部对全国高校的本科教学评估。这种评估模式明显与政府教育管理职能不符合,也不适应我国教育体制改革的发展。西方国家在20世纪80年代,为满足各界对教育质量的要求,涌现出了大量的教育评估中介机构,如美国有美国大学协会(AAU)、中学后教育鉴定委员会(COPA),英国有高等教育质量委员会(HEQC),法国有国家评估委员会(CNE)[10]。这些中介组织是作为一个独立的、专业性法人实体接受委托对教育进行评估。我国可以借鉴西方国家经验,进行教育评估立法,确立统一的评估标准,确保评估规范化。按照专业细分的原理,对各级、各类评估业务进行划分,评估组织利用其专业知识接受外部行政委托独立进行评估,独立承担相应的法律责任。中介组织进行教育评估能够使政府从既办教育管教育又评教育的困境中脱离出来,有利于教学质量的提高。

改革是中国特色社会主义教育发展的必由之路,体制创新是教育持续发展的关键。当前教育体制改革的背景与环境都发生了重大变化,过去30年教育体制改革的目标是适应社会主义市场经济的发展。在新的历史阶段,教育体制改革要全面适应社会主义政治、经济、文化、管理体制的要求。随着改革进入“深水区”,改革的难度增加,改革需要分步骤、谨慎稳妥地进行,要鼓励先行先试,支持地方政府和学校开展教育改革试点。地方教育存在改革的空间与需求,而且地方也有能力进行,尤其在教育资源的成本分摊、分配享用机制、组织管理机制等几个方面进行创新立法、机制创新为全面推进教育改革提供经验与保障以推动教育事业的发展。

[1]韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论[J].法学,1997,(5).

[2]张千帆.宪法变通与地方试验[J].法学研究,2007,(1).

[3]王学辉,邓华平.行政诉讼制度变迁的经济逻辑[J].法学评论,2006,(1).

[4]俞可平.拓展地方改革空间[J].中国改革,2012,(3).

[5]张 芳,陈艳利.高等教育成本补偿机制的国际比较[J].经济研究参考,2004,(60).

[6]魏 杰,王 韧.“二元化”困境与中国的教育体制改革[J].学术月刊,2006,(8).

[7]谈松华.“短缺教育”条件下的教育资源供给与配置:公平与效率[J].教育研究,2001,(8).

[8]何永刚,夏宇尘.公共教育资源配置问题与改进建议[J].教育发展研究,2009,(19).

[9]王宁宁.我国公立中小学校内部治理结构研究综述[J].教育科学,2007,(4).

[10]杨连生,张玲玲.美、英、法高等教育评估中介机构及其启示[J].宁波大学学报:教育科学版,2010,(3).