多元视角的教育政策价值分析:意义、方法、过程

2014-04-17买雪燕

教育与教学研究 2014年3期

买雪燕

(南京大学教育研究院江苏南京 210093)

长期以来,我国的教育理论研究深受中国传统社会“二元结构”的多重影响,其研究一直受到教育与个人发展和教育与社会发展的关系问题的影响,而没有看到社会历史的发展及其价值基础和文化基础的嬗变。直到20世纪70年代末期,价值因素才开始直面现实,然而随着80年代末教育学科和其他学科的交融而产生了一系列新兴交叉学科之后,“教育学科的边界越来越模糊,越来越不确定,教育学的学科知识正在发生深刻的转换,多学科的话语典型地体现了知识体系向开放的和多元的方向发展”[1](P4)。也正是因为对教育政策的高度关注,才使得更多不同学科背景的学者聚集在一起,并用各自的研究角度和话语方式来解释和分析教育问题,促进和发展了教育学的研究。在诸多教育政策活动中,价值问题具有特殊的重要地位,特别是在社会转型时期,随着教育政策活动中涉及到的价值问题越来越复杂和突出,教育虽然被置于社会评说的风口浪尖上,但缺乏有力的、自信的回应。这就对制定和分析教育政策提出了更高的要求,也就是说,如何制定政策和政策制定背后的价值问题、文化要义是我们分析教育政策、实践教育政策的基础和关键所在。

一、教育政策的内涵及特殊秉性

关于政策研究,美国学者那格尔认为,“政策是为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及效果的研究。”[2](P7)我国学者劳凯声等认为,“政策不过是人们在比较、鉴别、协调、平衡的基础上进行价值选择的结果。”[3]《辞海》解释道:“政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。是一切实际行动的出发点,并且表现于行动的过程和归宿。”[4](P2434)而教育政策研究的聚焦点不仅在如何制定那些文本形式的条文,更在于文本背后的利益关系、价值选择和价值冲突。

(一)教育政策的内涵

目前,关于教育政策的概念说法不一,主要定义有:(1)“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。”[5](P1152)(2)“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程,是政党政府等政治实体在一定时期、为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[6](P10)以上对教育政策的界定主要是从政府的角度出发,也代表了我国学界对教育政策的一贯认知和思维模式。然而,这种理解并没有完全表达出教育政策的本质意义和实质性内容,教育政策的本质不仅存在于其现象形态,还更多地涉及到实质性的本体形态[1](P35)。英国教育政策学者斯蒂芬·鲍尔认为,在诸多政策研究的主流文化中,缺乏有关教育政策的研究,更缺乏教育政策理论及其关键概念等方面的资料积累。解决问题的一个重要方法就是“考察教育政策的性质及其概念的特殊性”[7](P8)。

(二)教育政策的特殊秉性

首先,作为国家颁布的众多公共政策中的其中一项,它具有一般公共政策的公益性。“政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一,为国民服务相应成为政府的基本职能,进而成为政府一切改革政策的出发点。”[8](P41)因此教育政策的公益性必然要求教育政策体现全体公民的福祉。其次,教育政策具有其特殊秉性。美国学者弗兰德·S·柯伯思认为,教育政策的制定不仅是一种具有专门术语、内容广博的集体智慧的结晶,而且相对于其他公共政策,公民对教育系统的了解程度和参与热情都比较高。此外,教育政策的制定和实施过程比其他政策要分散,不仅加大了教育政策活动的难度和复杂性,而且一旦教育政策制定出来后,其影响往往是广泛的,政策效果也需要很长时间才能显现;它要求人们在制定教育政策时要注意保持前后政策之间的连续性、维持政策的稳定性等。因此,为了实现改革的目标,每一项政策都要经历一段长期的酝酿过程。最关键的是:教育政策活动中的教育活动是以人为主客体关系的,尊重人的独特性和人的价值选择,就要关注教育活动中作为主体的教育者和受教育者,他们彼此之间的互动和融合是教育活动区别于其他活动的关键所在,也是教育政策区别于其他公共政策的优越性,但与此同时也给教育政策的评估造成了一定的困难。尤其是在培养质量的界定上,更是莫衷一是,例如学生质量的内涵有诸多要素,其基本要素包括知识、能力和素质,每种要素又可以有多个不同的具体指标等。一般而言,对知识的考核比较容易,但对一些能力和素质方面的考核相对困难,诸如学生的能力和素质问题就无法通过试卷设计来考核,只能求助于长期的观察、访谈、问卷等形式。可见,学生质量信息的获取是需要付出代价和成本的。

二、教育政策价值分析的内涵及意义

在政策分析领域中,无论是从研究的内容还是方法论的角度来看,价值分析都是一个关键问题。邓恩认为,政策分析主要解决的是“指定性的(公共政策的原因和后果是什么)、评价性的(政策的价值)和提倡性的(应该做什么)”三个方面的答案[2](P633)。换言之,政策分析解决的就是事实、价值和规范三种问题。那么价值分析就处在了事实分析和规范分析的连接点上,因而价值分析是“联结行为研究、规范研究,使之形成一个系统的主线”[9](P508)。韦伯认为,社会科学研究要依据一定的价值与一定的实在发生联系,并提出“价值关联”的概念来表达。他认为:“对实际问题研究之前,必须对实践的可能的文化要义从价值观入手分析,也就是价值分析为因果分析提供研究课题。”[10](P12)并提出了“价值无涉”或“价值中立性”为特征的社会科学方法论。“所有公共政策,尤其是教育政策,都是高度价值涉入的。”[11](P141)价值分析是教育政策分析的起点,是进行教育政策制定和实施的前提。教育作为一种准公共产品的性质和特征,政府部门在平衡、协调各种关系以及提升综合国力的要求下,必然要诉求于对教育政策的回归分析,包括教育政策系统问题的一般理论研究和具体教育政策决策、实施与评价的应用性研究。

(一)教育政策价值分析的内涵

教育政策价值的分析主要针对教育政策活动的价值问题,以及他的核心问题,譬如教育政策活动过程中的“价值选择”及其“合法性”、“有效性”[1](P809)。因此,我们可以将教育政策的价值分析理解为一系列过程或程序,包括教育政策目标的确立、手段的选择,从而为教育政策的制定提供有益镜鉴。“合法性”主要是指教育政策的制定要以国家大政方针为前提和依据,而且要符合社会价值观、主流意识形态以及社会舆论的要求。也就是说,“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[12](P184)“有效性”与政策过程相联系,主要是指在方法和程序上如何做出理想的价值选择,以及如何实现有效的价值选择等。

(二)教育政策价值分析的意义

1.澄清价值,为教育决策提供正确的价值取向。在教育政策活动过程中,存在着大量的价值和利益矛盾、冲突的现象,如私人经济利益和社会公共利益之间的冲突、眼前利益和长远利益之间的矛盾等,这样一些误区和矛盾都需要通过教育政策的价值分析才能得到进一步的澄清和认识,才能为教育政策的制定提供积极有效可行的方案。教育政策所要满足的是不同社会阶层的利益诉求,需要回应的是一个庞杂的、多种成分的组合体。

2.政策预测,为教育决策及政策制定提供依据。由于教育政策涉及利益主体具有多样化特点,政策制定需要兼顾不同主体的政策需要和目标,如何统筹和协调不同的政策诉求就成为摆在各级教育政策制定者面前的一个难题。此外,一方面通过教育政策的价值分析,我们可以预测在特定条件下某一具体教育政策的实施结果或者影响效果,从而为教育决策提供依据。另一方面,还可以通过新的形势变化和政策走向,依据教育政策分析框架的进一步完善和教育决策能力的提高,未雨绸缪地开展制定下一轮教育政策的计划。

3.宣传政策,为教育政策实施创造条件。教育政策的研究不能仅仅依靠教育理论工作者的单方努力,它更多地涉及到教育政策的利益主体——广大的公众对它抱有更高的期望值。在现实生活中,往往会出现公众对某项出台不久的教育政策持怀疑、不合作甚至对抗的态度,大多数情况下,这都是由于他们对教育政策的真实内涵认识不清、尚未领会其价值而造成的。而教育政策的价值分析可以通过普及政策信息,帮助公众全面了解教育政策,宣传和推广教育政策,以促进其顺利实施。

4.相互借鉴,推动教育理论与教育实践的共生发展。长期以来,虽然教育理论和教育实践的脱节被认为是当前教育界公认的难题,但我们可以通过教育政策的价值分析担当起沟通者、中介组织者的作用,因为任何教育理论都不可能对教育实践产生直接的具有影响力的效能,教育理论只有转化为有效的教育政策才能对实践起到指导作用,由此,教育政策的价值分析实质上是为教育理论影响实践提供一种载体,同时进一步丰富和完善教育理论。

三、进行教育政策价值研究的方法选择

一般认为,价值分析的方法有经验性探索、规范性探索和超伦理研究[13](P513-516)。邓恩也认为价值评价的标准有三个层面,分别是规范性伦理观、超伦理观和描述性伦理观,相应的价值分析也应该有此三种分析方法。此外,还应在此基础上进一步完善和发展研究方法。

(一)经验性与科学性的结合

经验性社会研究是对社会事实的系统把握和解释,是做出教育决策的重要影响因素。它不是对社会状况的主观揣测或个人经历的简单描述,而是要建立在确凿的社会数据之上,通过资料收集和分析概念的选择,通过依据特定规则的经验性社会研究抽象出来,它的使用是在理论和实践之间的张力范围内进行的。但科学研究必须把思想和经验相联系,具体到政策分析,就要利用经验性和科学的推理之间的一致性来解决问题。此外,还要求具有客观性,尊重事实,也就是说:“对于社会事实进行研究的每个步骤以及对它的解释,都应独立于单个研究者的倾向和能力,并能由局外人检验。”[9](P5-6)莫顿认为,“经验研究远远超出检验理论的被动角色,它不仅仅是证实或反驳假设。”[13](P157)这主要是把经验研究看成一种新理论或扩展既有理论的机会,随着经验和理论的交融共生发展,理论不仅可以实现自身的价值,还具有产生新理论的工具价值。因此,在教育政策分析过程中应重视经验性与科学性的结合,正如孔德所说:“认识是为了预测,预测是为了控制。”

(二)规范性研究方法

由于纯描述和分散的经验研究只是为政策的形成提供了不可或缺的原始资料,还不足以完成对教育政策价值的科学分析和评价,因此规范性研究的目的在于发现经验领域内的秩序、规律和一致性模式,从而将它们以科学定律和抽象不变的形式表达出来,进而确定对政策行为进行评价的规范标准。这种规范性为我们进行教育政策分析活动提供了具体指导。那格尔认为,规范性研究在分析某项具体教育政策时,其价值标准可分为三种:一是义务论标准,即基于先验性的基本原则进行价值判断;二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为;三是价值论或本质论标准,主要依据其内在价值或自身的良好性进行评价[2](P643-P645)。

(三)超伦理研究方法

超伦理研究主要通过价值规范和伦理规范的研究,对教育政策价值选择的价值标准或伦理规范做出判断,为教育政策的价值选择、合法性和有效性提供依据。同时通过义务论标准、目的论标准、价值论或本质论标准进行全方位、多角度的分析和比较。

四、教育政策过程中的价值分析

价值问题一直是哲学史上经久不衰的话题。价值产生于客体,因为外部的物质生活条件是满足人类生存和发展的必要条件;价值又取决于主体,因为客体只有和人的需要相联系,才能具有价值的属性,体现价值的意义。所以说价值分析存在于主客体的实践关系中,只有建立了主体需要和客体属性的关系,价值关系才得以存在。在教育政策过程中,价值问题的提出往往是为了解决不同政策价值主体的需要和利益,并在不同价值主体面对不同价值选择过程中,进行各种价值选择之间的博弈和较量,最后通过价值重组或者对抗来构成不同的价值选择模式。当价值政策选择模式不能满足甚至是伤害价值主体时,教育政策就出现了偏离和失真,价值问题也随之而来。

(一)价值冲突的必然性

在诸多价值问题当中,价值冲突是必然的。福勒将教育政策制定过程中涉及的利益主体划分为教育利益集团和非教育领域的利益集团。教育利益集团包括教师组织、各种学术委员会或协会、学校管理协会、教师协会和学生家长等。非教育领域的利益集团包括实业界团体(如贸易协会、制造业协会等)和宗教团体等[11](P141-142)。这些团体基于自己的利益考量,在政策制定过程中发挥着不同的作用。在我国市场经济条件下,竞争所带来的激烈价值冲突更是社会发展和文明进步的必然结果。因此,“对于利益集团作用的分析也已经成为考察研究实际情况的最常用的标题。各种利益集团的相对影响,所使用的战略,形成的联合组织等,都是大多数教育政策研究者的研究主题。”[2](P444)如不同社会阶层的利益主体所接受的教育权利和机会是不同的,故他们的价值诉求也是迥异的。这些最终导致了各种利益主体对有限教育资源的抢夺和控制,这实质上也是他们追求价值和利益的过程,是教育决策者需要了解的现实基础。

不仅如此,价值主体的文化背景也是造成冲突的重要原因之一,中华民族的多元文化观和价值观都会造就不同的价值取向,其执行结果也将很难保证,甚至还会衍生许多预期外目标。譬如韩映雄对我国高等教育“质量工程”政策目标分析后认为:高等教育“质量工程”使各院校将提高质量的兴奋点集中到是否获得上述建设项目的立项目标上,而至于究竟建设得怎样以及到底是否真正有助于教学质量提高倒成为次要目标[14]。

(二)教育政策过程中的主要价值问题分析

教育政策过程中的主要价值问题是依据价值平衡原则来实现的。教育政策的本质功能就是要调整和协调教育领域的各种价值关系。“教育政策的过程就是对不同主体的价值选择和利益要求进行价值平衡的过程,教育政策本身就是这种价值平衡的结果和产物。”[2](P147)因此在具体的教育政策过程中,重点需要考量如何实现价值平衡,不同利益主体如何达成一致。首先,要以程序化、制度化的价值选择过程来规范约束决策者的价值选择。这是保证公众期望的价值在政策决策过程中的实践和运用,真正代表了公众的利益和诉求。问题的关键在于要实现公正、公平、效益和平等的政策精神和理念。第二,充分了解事实,尊重客观规律。在教育决策过程中,不仅要有合目的性的维度,还要建立在正确的事实认识基础上。此外,教育政策的价值选择会忽视或违背客观事物发展的规律,脱离价值的事实基础,反之则会过于强调价值而否定或忽略事实,所以在决策处理价值和事实的关系上,既要考虑到价值要素和事实要素的契合,还要考虑政策目标在一定条件下的可行性。第三,关注弱势群体。这是体现教育政策价值公平性的一个领域,也是最难以实现的一个领域。如何对待教育弱势群体,实质上反映了教育政策和教育过程中对教育平等理念的深层解读和价值取向。罗尔斯认为,“社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”,为达到这个普世的价值理念,教育必须介入社会事务,“从而以这种方式提供给每一个人以一种对自我价值的确信”[2](P140)。对弱势群体进行补偿和优先扶持是达到真正教育平等目的的手段。“社会公正是一种伟大的价值,我们可以通过能够获得多少这种价值而得到评判。但是我们还将通过我们给世界的精神生活增添了什么而得到评判,这取决于我们能够为我们的天赋创造什么机会。”[15]而如何在教育政策中体现弱势补偿,在具体实施中如何准确执行,都是我们下一步需要研究的问题。

教育政策的制定背后隐含着对制定者价值取向的制约和规范,这种特殊秉性在解决教育政策的事实、价值和规范要求方面需要依据价值无涉的原则。教育政策价值分析的意义远远超出了澄清和借鉴相关政策的范围,它是实践教育理论的有效中介,它是沟通政策制定者与理论研究者之间的桥梁和纽带。在有效的教育政策制定过程中,不仅需要规避不同价值主体的利益倾向,尽可能达到政策惠及更多教育群体的目的,同时不能忽视弱势群体的利益诉求,不能将其进一步边缘化,要将教育政策作为一项特殊的公共政策而更加重视,发挥教育政策价值分析在促进社会公平和社会正义方面的巨大预测、调节和保障功能。

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