关于学校教育经费管理制度建设问题的再思考

2014-04-17肖金芳

江苏航运职业技术学院学报 2014年2期

肖金芳

（南通航运职业技术学院财务处，江苏南通 226010）

0 引言

教育部在把2013年确定为“教育经费管理年”活动要求中明确提出了要“完善制度，确保经费使用管理有章可循”的要求，标志了国家在加大学校教育经费投入的同时，也同步加大了用“制度管钱”的力度。不可否认，教育部门在学校教育经费管理制度建设方面做了大量工作，取得了一定成效，然而，目前教育经费管理制度网络的不完整、内容的不系统、执行力的不到位现象仍比较普遍，学校教育经费管理制度建设仍是学校教育经费管理中亟需解决的关键问题。

1 教育经费管理制度建设的内涵

传统意义上讲到的教育经费管理制度建设往往只是偏重于制度的设计（建立），肤浅的理解为只要把理想化的教育经费管理制度建立起来了，似乎教育经费管理制度建设的目的就达到了，而这些制度的可执行度、适用性、实际执行结果、再造空间如何等往往没有引起足够的关注而被忽视了，这就是目前教育经费管理制度建设历经了多年而教育经费管理现状仍不理想的根本所在，也是教育经费管理制度建设没有切实发挥作用的根本所在。因此，笔者认为，教育经费管理制度建设在其含义的确立上应当包括两个方面的内容，一是管理制度的建立，二是管理制度的执行，前者是基础，后者是目的，二者不可偏颇。从目前的现状看，前者基础不坚先天不足，后者动力不足效果堪忧。因此，从理念上调整认识，完整地理解和认识教育经费管理制度建设的含义对真正强化教育经费管理制度建设具有现实意义。

2 教育经费管理制度的设计思路

由于不同学校的级次、规模、专业设置、内设机构、上级主管、管理水平等均存在差异，决定了不同学校教育经费管理的要求、模式、方式和手段也各不相同，因而不同学校教育经费管理制度应当体现个性化的特点，体现针对性强的特点，体现取得实效的特点。强调个性，并不排除共性，学校教育经费的资金（货币资金）流向过程、流向环节则是所有学校均具备的共性特征，学校教育经费管理正是基于教育经费资金的流向过程、流向环节而实施的具体的管理行为和管理手段，这些管理行为和管理手段也正是教育经费管理制度中所必须规定和体现的。[1]从现实状况看，许多学校教育经费管理制度的制定无条理、无思路、无通盘考虑，想到什么就制定什么，随意性较大，更谈不上完整的制度体系，完全没有考虑制度制定的客观规律。因此，就一个具体学校的经费管理制度设计（制定）而言，首先应当紧密结合本校的规模特点、结构特点和业务特点，整理、梳理和绘制出经费资金的流向过程和流向环节的流线图，不管有多少支流和多少环节，均必须尽数画出；其次，要在图中标出最易出问题的关键节点和关键环节，这些关键节点和关键环节正是我们要实施管理行为和管理手段的重点；然后，根据可控、有效的原则，对这些关键节点和关键环节制定出相应的管理制度，规定和约束相关的人和事。需要强调两点：一是所绘制出的经费资金流向过程和流向环节流线图必须完整，不可遗漏；二是标出的关键节点和关键环节要准确，不可遗漏。这两项工作均必须要由十分熟悉学校业务特点的财务人员或由十分熟悉学校业务特点的其他人员与财务人员共同来完成。

学校教育经费管理制度不追求量而追求全，不追求空而追求实，不追求浮夸而追求效果，不追求片面统一而追求实在实效，真正完成了经费资金流向过程和流向环节流线图的绘制，找准、找实了关键节点和关键环节，就具备了高质量完成学校教育经费管理制度设计的基本条件。

3 学校教育经费管理制度体系的构建

学校教育经费管理制度体系的建立仍应基于学校教育经费资金的来源流向和管理使用流向，因此，学校教育经费管理制度应当是一个完整的体系。强调建立教育经费管理制度体系，并非为教育经费管理制度建设进行艺术加工或修饰，而是为了通过教育经费管理制度体系的建立，确保教育经费管理制度的完整性、系统性和关联性，从而确保所制定的经费管理制度没有先天的不足。[2]鉴于学校教育经费资金来源具有多渠道的特点，因此教育经费管理制度体系应当包括经费管理制度的网络体系和个体学校教育经费管理制度构成体系两个方面。

3.1 教育经费管理制度的网络体系

教育经费管理制度的网络体系是基于学校教育经费不同的资金来源渠道而言的，其基本思路是考虑到所有给予学校教育经费资金拨款的部门和单位以及国家赋予教育经费监督管理职责的部门和单位都应当纳入到教育经费管理制度的网络体系中，并根据制度规定要求履行监督管理职责。[3]鉴于此，中央，省、市、县各级教育主管部门以及对学校有监管职责和有教育经费拨款的其他部门和单位，都应当成为学校教育经费管理制度体系中的成员，并根据其处于不同的级次应当赋予不同的管理职责，中央层面管什么，如何管，负何责；省级层面管什么，如何管，负何责；市级层面管什么，如何管，负何责；县级层面管什么，如何管，负何责；其他拨款单位管什么，如何管，负何责。所有这些，国家都应当以管理制度的形式予以明确，并做为评判不同级次的部门与单位在教育经费管理中作为与不作为以及作为结果好坏的依据和标准。中央，省、市、县各级教育主管部门、负有监管职责的相关部门、有拨款的其他单位的监管制度以及学校自身教育经费管理制度构成了学校教育经费管理制度完整的网络体系，只要这个网络体系运转正常，学校教育经费的管理就能始终处于受控状态。

3.2 个体学校教育经费管理制度构成体系

如前所述，不同学校的教育经费管理制度应当各具特色、各具个性，只要具备了管理制度的基本要素（管什么、怎么管、谁来管、履何职、问何责等），就不应当要求统一一致。但这并不意味个体学校教育经费的管理制度就无体系可言。个体学校教育经费的管理制度体系应当以如前所述的教育经费管理制度设计思路而定，根据关键节点和关键环节制定的管理制度的总和即构成了个体学校教育经费管理制度体系。因此，个体学校教育经费管理制度体系应当充分体现个性特征，但自身必须是一个完整的体系。

4 教育经费管理制度执行力的强化

教育经费管理制度执行力是教育经费管理制度建设重要的组成部分，某种程度上讲它的意义更为重要。经过几十年的不懈努力，教育经费管理制度建设取得了长足的进步，教育经费管理水平也得到了很大的提高。但也应该看到，教育经费管理水平的不平衡和教育经费管理仍存在诸多漏洞也是不争的事实，而教育经费管理制度执行力的不到位则是导致这种状况的重要原因之一。因此，教育经费管理制度执行力亟需强化。

4.1 学校自身教育经费管理制度执行力的强化。

据笔者了解，很多学校在教育经费管理方面制定了许多制度，尽管这些制度在形成制度体系方面仍有一定差距，但有些制度仍是实用的，可行的，但往往在严格执行方面却大打折扣。为了小团体利益或个人利益，领导带头不执行制度或对制度执行要求不严；员工对制度的严格执行不支持、不配合或利用制度的漏洞变通造假；财务人员不能很好履职把关不严；内部监督机构认真履行监管制度赋予的监管职责近乎缺位。因而制定的制度形同虚设，没有发挥应有的作用。因此，学校自身教育经费管理制度执行力亟需强化：一是领导要带头执行制度和严格要求执行制度；二是要大力宣传制度，提高制度的知晓率；三是要弘扬正气，凡搞变通或弄虚作假的，严格按制度规定予以严处；四是财务人员要严格把关，凡不符合制度规定的一律不予过关；五是要通过各种措施和手段强化管理制度的执行力，让制度真正发挥应有的作用。

4.2 各级主管部门监管制度执行力的强化。

各级主管部门对教育经费的监管是学校教育经费管理制度体系重要的组成部分，是教育经费监管制度赋予各级主管部门的重要职责。[4]应当看到，现阶段上级主管部门对教育经费监管的履职情况不容乐观，问题较多：不同级次的监管职责模糊不清，相互间的相对独立与关联界定不清，监管重点与监管频次定位不清，监管结果的定性与处罚标准不清。如此等等，大大弱化了上级主管部门监管制度的执行力。为此，各级主管部门监管制度执行力亟需强化：一是要建立和完善各级主管部门监管制度体系，明确各自的分工和监管任务；二是要建立监管工作常态化机制，确保整个教育经费管理制度体系的常态运作；三是要建立中央、省、市、县、学校五级监管联动机制，监管活动有分有合，充分发挥各自的优势，互为利用，相互补充；四是要建立资源共享机制，要做到政策资源、制度资源、管理动态资源和经费管理与使用信息资源五级共享，提高监管透明度和效率。

5 建立教育经费管理制度建设评价机制

教育经费管理制度建设评价是指通过对教育经费管理制度建设，设定若干指标并采用特定方式对这些指标进行量值的计算和统计得出指标值从而做出评判的一种方法。建立教育经费管理制度建设评价机制至少有以下的意义：一是有利于对学校教育经费管理制度建设的总体情况进行评判；二是有利于查找学校教育经费管理制度建设的不足及形成原因；三是有利于学校横向间的比学赶超，从而确定管理制度建设新的目标；四是有利于学校教育经费管理制度建设工作的动态渐进和长效稳健。建立教育经费管理制度建设评价机制包括指标及指标标准值的设定和实施评价两个方面。

5.1 指标及指标标准值的设定

教育经费管理制度建设评价机制运作是否成功，首先取决于教育经费管理制度建设指标及指标标准值的设定。

（1）指标设定。指标设定主要根据教育经费资金来源和管理使用的基本流向（即流向过程、流向环节）中的关键节点、关键环节，并对其进行适当的合并归类后冠以比较恰当的名称，即形成了指标，这个名称即为指标名，同时必须给该指标的内在含义进行定义。设定的指标不能有个性的特点，即不能为某个学校专门设定，其含义应当是抽象出来的并适用于任何学校的，否则将不利于学校横向间的交流与比较而失去可比性。

（2）指标标准值的设定。指标设定完成后，必须赋予每个具体指标一定的量值，这个量值就是该指标的标准值。作为一个独立的指标体系，其指标标准值的总和可以定义为100分，也可以定义为1 000分，指标总量如何定义可根据具体指标数量而定和有利于量值的统计与计算。每一个具体指标赋予多少量值（权数），取决于这个指标在整个指标体系中的作用和地位，一般情况下，作用和地位越靠前，权数就越大，反之则小，切忌搞平均值（即给每一具体指标均赋予相同的量值）。

另外，在赋予指标标准值的同时，每个具体指标的评价计分标准（计分或扣分的详细规则）应当同步完成。计分标准应在一定的时间和一定区域内保持稳定，以确保评价的同口径和可比性。

5.2 实施评价

考虑到上述两部分指标的评价结果所代表的不是同一主体，因而原则上应各自独立进行评价，必要时也可合并进行评价。

（1）学校自身制度建设评价。学校自身制度建设评价主要由对制度设计的评价和对制度执行结果的评价两部分所组成，可由学校自身组织，亦可由上级相关部门组织。对制度设计的评价关键要把握好制度执行或运行后是否出现明显不适应或有明显漏洞的情况；对制度执行结果的评价实际就是对制度执行力的评价。制度执行力的不到位是目前普遍存在的现象，是制度建设中重点要解决的问题。因此，在对制度执行结果的评价方面关键要找准执行力不到位的方面和执行力不到位的根本原因。学校自身制度建设评价非常重要，是学校教育经费管理制度建设的重点工作和关键环节。

（2）制度网络体系运作评价。对教育经费管理制度网络体系运作评价的重点应当放在除学校以外的网络点上，重点把握好各相关部门和相关单位在教育经费管理制度建设中，经费监管制度赋予职责的履职情况。[5]制度网络体系运作评价是教育经费管理制度建设评价机制重要的组成部分，制度网络体系运作评价的正常开展对促进学校教育经费管理制度建设具有重要的意义，尤其对促进学校教育经费管理制度执行力的到位意义更大。同时，制度网络体系运作评价对制度网络体系运作的正常开展也具有促进作用。制度网络体系运作的完整评价可由一个区域里最高级别的主管部门组织。制度网络体系运作的局部评价可由该局部的最高级别的主管部门组织。