我国现代财政制度建设的实现路径

马 骁 周克清

1.制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架。建立现代财政制度，必须制定财政基本法及相关法律，建立具有权威性的财政法律框架。一是要制定财政基本法，明确财政对于国家治理的重要作用，其核心在于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人之间的关系。既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的调控功能;既要强调政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，又要激发社会组织的活力;既要发挥政府在国家治理中的重要作用，又要保证纳税人积极参与国家治理。二是要制定政府间财政关系法，明确政府间财政体制及相互关系。其核心是适应国家治理体系的变化，建立相对扁平化的财政体制，形成中央、省和市县三级财政架构，减少财政层级，提高财政运行效率。三是要完善实体性和程序性的财税法律制度体系，提高财政制度的执行效力。财政法律方面主要是预算法、转移支付法、会计法、社会保障法(救助法)等;税收法律方面重点是将我国现有税收法规、条例升级为税收法律，提升其权威性和规范性。

2.以营改增为突破口，完善税收制度体系。完善税收法律制度体系，重点是以营改增为突破口，完善地方税系;提高直接税的比重，有效发挥调控作用;规范税收优惠政策，改善企业生产条件，释放居民消费需求。一是要进一步扩大营改增的行业范围，加快弥合增值税的抵扣链条，并适当降低增值税的税率，将增值税改造为中央税，仅在生产和批发环节征收;允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税，使之成为省级地方税系的核心税种。二是要改造和整合现有房产税费制度，形成以个人房产税为主要内容的新型房产税制度，使之成为市县级地方税系的核心税种;并根据国际经验、结合我国实际情况择机开征遗产税，特别是针对不动产的遗产税。三是要积极推进个人所得税的分类与综合制度改革，提高个人所得税在整个税收制度体系中的地位，积极发挥收入分配的功能。四是要完善消费税制度、资源税制度和环境税制度，调节消费和生产，提高资源使用效率，改善环境质量，增进可持续发展能力。

3.加强预算制度建设，提高财政支出效率。马骏认为，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理的重要手段。因此，建设现代财政制度推进国家治理现代化，必须加强预算制度建设。一是要建设全面规范的预算制度，将全部财政性资金的收支活动纳入预算管理，消除预算监管财政性资金的死角，提高预算管理的刚性。二是要建设公开透明的预算制度，在扁平化的国家治理框架下，构建纳税人参与预算编制、执行和决算的有效机制，提高预算透明度，保证纳税人对预算的监督落到实处。三是要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。四是要推进预算绩效管理，强化资金使用单位的绩效意识，实行绩效考核与次年预算挂钩的制度;提高预算资金管理的精细化程度，通过精细化管理提高预算资金运行的透明度和预算资金使用的效率。

4.建立事权和支出责任相适应的制度，重构政府间财政关系。重构政府间财政关系，核心在于建立事权和支出责任相适应的制度。一是要合理划分政府间事权与支出责任，适度加强中央事权和支出责任，保证地方财力与其事权和支出责任基本匹配。二是要完善一般性转移支付制度，限制专项转移支付制度，合理解决纵向财力差异;部分事权支出责任可由中央通过转移支付委托地方承担，建立事权和支出责任相适应的财政制度框架。三是要根据主体功能区定位和地区间经济差异为基础，构建以生态补偿为主要指向的横向转移支付制度。

(李摘自《财经科学》2014年第1期《建立现代财政制度的逻辑起点与实现路径》)