试论税务危机的爆发诱因和化解策略

洪 江

(南安市地方税务局，福建泉州 362300)

一、税务危机的诱因

税务危机是指由一系列因素引发的，可能或者已经严重威胁到税务机关的正常运转或者引发社会的高度关切，要求税务机关必须在很短的时间内和极不确定的情形下，做出关键性决策和紧急性回应的突发性事件。［1］

(一)社会诱因:“熟人社会”的存在

“熟人社会”是著名学者费孝通在《乡土中国》中提出的概念，指“人与人之间存在一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网”。“熟人社会”活动渗入税务部门主要采取两种方式:一是静态渗入法，即人们把子女、亲属、老乡等具有血缘或地缘关系的人员送入税务机关，待时机成熟时，再谋取私利;二是动态渗入法，即人们主要通过寻租或者公关的方式与税务机关人员建立熟人关系，以谋取私利。

“熟人社会”活动较容易衍生为税务危机的导火索。第一，在“熟人社会”活动盛行的地方，税务人员可能会根据熟悉程度区别执法，这就会恶化本地税收环境，进而造成税源流失的危机。第二，为了谋取私利，纳税人常会采取平时请、过节送等手段来维持与税务人员之间的“熟悉”关系，这就变相地增加了生产经营成本，可能引发纳税人的生存或者发展危机。第三，对于具有血缘或地缘关系的熟人，税务人员往往难以公正执法;而对于利益攸关的熟人，税务人员又往往面临很多的寻租和公关陷阱，这就很容易引发执法危机。

(二)思想诱因:民间“税意”的觉醒

税法宣传的日益深入、高等教育面的不断扩大，以及个人所得税、财产税等直接税比重逐渐提升，使得社会公众税收知识消化和吸收的渠道被无形拓宽，民间的税收知识素养得到强化。但令人堪忧的是，这一强化过程很多是在公众此起彼伏的“抵触情绪”中进行的。中国社会调查所2009年的调查显示，多数公众对当时我国的个税制度不满意，96%的被访者表示关心个税起征点调整;爱卡2010年11月进行的一个关于“车船税调整”的小调查，有将近90%的受访者对车船税调整表示不满;2011的“房屋加名税”和“月饼税”事件，使得公众的质疑和不满几乎充斥整个网络。［2］

(三)媒介诱因:负面舆论的渲染

网络的出现，宣示“媒介审判”时代的到来。“媒介审判”是一种新闻报道干预、影响审判独立和公正的现象，带有内容极端化的属性。［3］由于社会公众对于弱势群体的同情，加之“仇权”、“仇富”等心理能量不断增加，所以一旦税务等公共部门成为事件主体，部分媒介就会借机发泄其对税务等所谓“特权部门”的不满，不遗余力地进行负面渲染。如果税务部门对事件处理草率或者不及时，那么其他民众的不信任情绪就会在媒介负面渲染的基础上找到释放点而一发难以收拾。比如，“月饼税”事件，官方并没有“月饼税”称谓，根据个税法的规定，中秋期间单位发放的月饼属于实物福利，应计入工薪所得计征个税，但媒介将其塑造为独立的“月饼税”形象，导致公众把它理解为新税种而不依不饶。

(四)制度诱因:税制设计的欠缺

我国目前实行的流转税和所得税双主体税制结构，具有明显的过渡痕迹，存在很多的风险点，容易引发危机。流转税方面，近几年，媒体在分析国内商品价格高于欧美发达国家的原因时，曾将矛头直指增值税等流转税，如果处置不当，有可能成为危机的爆发点。所得税方面，目前工薪个税占个税总额比重超过50%，中低收入者仍是个税的主要承担者，以资本性收入为主的高收入者并未履行到应尽的纳税义务，这与美国年收入10万美元以上的高收入群体缴纳个税占总额60%的情况形成鲜明反差，如果处置不当，将会进一步激化公众的“仇富”、“仇官”心理。财产税方面，遗产税和赠与税一直处于缺失状态，这在一定程度上加剧了贫富分化现象，越来越多的公众开始过度寄希望于税制调整来消除或缓解社会不公，近几年来沸沸扬扬的围绕是否依托房产税调控高房价之争便是明证。

(五)政策诱因:税政执行的偏差

主要表现在:一是象征性执行。表面上政策宣传轰轰烈烈，但实际上税收政策并没有转化为可操作的具体措施，无法真正落在实处。二是选择性执行。执行者故意曲解税收政策的精神实质或者部分内容，采取“趋利避害”的方式，执行对自己有利的内容，不执行或者少执行对自己不利的内容。三是附加性执行。执行者在解读和执行过程中，采用“搭便车”的方式，故意添加上一些原政策所没有的内容，从而扩大了政策外延，改变了政策目标。四是替换性执行。执行者采用“偷梁换柱”的办法，有意执行与原政策不相一致的内容，导致原政策出现扭曲和变异。税政执行偏差的危害很大，它使得既定的税收政策目标脱离了正确的轨道，稍有不慎就会触犯“众怒”，从而引发不必要的危机。

(六)管理诱因:征管模式的妨碍

目前，各地正在积极推行税源专业化管理。主要是采取各自探索的方式，由各试点区域的税务机关从操作层面上予以实践和创新。但是，基于对专业化管理内在规律认识的差异性和局限性，各地试点时选择的路径方法不尽相同，国地税两套系统改革的进度也存在差异，因此专业化管理改革试点呈现出很大的不稳定性，隐藏着很多的危机风险点。主要表现在两个方面:一是根据专业化管理改革的需要，各地反复进行税务部门管理机构调整，造成税务部门机构和人员的“内耗”;二是因应税务部门征管职能的调整和机构设置的变化，纳税人需耗费很大的人力、物力、财力和精力予以适应，容易引发纳税人的抵触情绪。

(七)文化诱因:“心防”根基的薄弱

“心防”是指税务危机主体的内在文化素质，是处置和根治税务危机的软实力。目前，我国税务危机应对的“心防”根基很不牢固。第一，“无知”现象依然存在。受多重因素影响，与发达国家和地区相比，公众对税收知识的了解依然很有限，还存在着一定的误区。危险往往产生于“无知”，当危机事件出现时，低下的危机文化素质使得当事人很难理智地解决危机，尤其在第三方有意无意地误导下，当事人作出误判的概率很大。第二，“无能”现象比较普遍。由于危机爆发的概率并不普遍，税务部门和人员直接获取经验的机会很少，加上目前还没有建立起统一的危机案例库，他们获取间接经验的途径很窄，所以一旦出现危机事件，很多税务部门或人员要么茫然不知所措，要么采取传统的“躲、堵、拖、封”的做法，从而导致危机事件愈演愈烈。

二、税务危机的应对原则

(一)短期处置与长期根治相结合的原则

短期内主要采用战术手段，侧重于危机事件的事前规避和事中、事后化解，将精力集中在平息事态或者防止事态的进一步扩大上;长期则主要进行战略构建，侧重于创新体制和机制，从源头上铲除滋生危机的土壤。

(二)分级响应与属地管理相结合的原则

应以《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》为指导，结合税务危机的实际，制定明确的划分标准及回应级别。同时，应以事件发生地主管税务机关为处置责任主体，这既便于发挥属地管辖机构对事件熟知程度较高和信息来源更快的优势，又有利于避免分级响应可能造成的职责不清、推诿扯皮现象。

(三)理性疏导与适时威慑相结合的原则

目前大部分的税务危机事件可视作民意表达的一种特殊方式，属于低度冲突和内部矛盾，不至于上升到无法化解的尖锐程度，因此在处置过程中，应当尽量坚持疏导教育为主，多做说服教育和宣传解释工作。但对于少部分恶意破坏税务机关形象和扰乱税务工作秩序的行为，应当在分化瓦解闹事群体的前提下，依法坚决采取严厉措施，孤立和严惩少数为首的肇事者。

(四)快速反应与谨慎处置相结合的原则

迅速采取紧急处置措施，及时控制危机事态的进一步发展，是危机处置的第一原则。但快速反应并不是低头蛮干，而应同时注重对处置方案和处置措施的科学性审查，防止因方案不周、措施不力而导致事态进一步恶化;并做好纵向和横向的协调工作，坚持在上级主管部门和当地党政机关的统一领导下，与相关部门通力协作，综合整治，防止单打独斗、简单从事。［4］

三、税务危机的短期处置办法

(一)强化预警

1.加强对相关信息的采集和提炼。组建一个专门机构，作为税务危机信号的采集和提炼终端，实时搜集和归类前端产生的各类信息，建立危机预警原始信息资料库。

2.加强对重要信息的分析和评估。选聘和培训通晓税收、法律、统计、财务和计算机等相关领域知识的“全才”作为分析和评估中心骨干，同时研制和开发涵盖税务危机预警指标、程序和方案的信息处理系统，通过人机结合的方式提升分析和评估水平。

3.建立危机预报和反馈制度。及时将各类危险信息以通知、公告或者通报的形式进行预报，督促相关部门谨慎应对，并在第一时间反馈结果。［5］

4.建立税务危机案例库。将机处理情况进行分类，详细分析危机的产生背景、应对过程和处理结果，然后编制成册，作为税务部门平时危机处理的辅导;同时，跳出部门看危机，注意归集其他公共危机和企业危机的处置案例，为建立税务危机预警机制提供参考。

(二)掌控舆情

1.主动公布涉税信息。结合工作实际，对日常税收工作中纳税人反映最强烈的热点和难点问题进行整理、细化和归类，然后按照政府信息公开要求，第一时间予以公开，以最大限度地贴近和满足纳税人涉税需求实际;同时整合和丰富互联网站、12366纳税服务热线、办税服务厅等涉税信息公开载体，尝试建立新闻发言人制度，主动吸引媒体的焦点。

2.主动跟踪涉税舆情。引入先进的涉税舆情监测软件，以弥补人工监测的局限性，将监测时间从8小时之内拓展到全天候，将监测范围从纳税人为主拓展为全方位。这种监测软件至少应包含三大模块:涉税信息采集模块的主要功能是全面监测主流搜索引擎，深度采集论坛、新闻、博客等载体数据;涉税舆情趋势分析模块的主要功能是通过建立数据自动过滤和分析模型准确研判具体舆情或者某一舆情专题的发展变化趋势;涉税舆情预警报告模块的主要功能是自动生成舆情报告和各种统计数据，辅助舆情决策和危机处理。

3.主动设置舆情议题。准确把握议题设置的最佳时间，着力从公众最关心的涉税热点问题中选择和设计舆情议题，以提高公众对议题的关注度;同时应精确表达舆情议题内容，避免产生不应有的混乱，误导涉税舆情的发展。

(三)快速应对

1.及早公布事件真相。在危机发生时，税务机关应以最快的速度设立危机处理机构，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备或工具，以便迅速调查、分析危机产生的原因及其影响程度，进而通过媒体把危机的真相公之于众，以确保危机消息来源的统一，消除公众各种猜测和疑虑。

2.实时警惕舆情绑架。一方面广开言路，充分汲取各方面的涉税舆情信息，防止“偏信”，做到“兼听”。另一方面科学决策，善于从全局的角度分析问题和认识事物，善于从涉税舆情的表现和演变揭示其实质和内在规律。

3.勇于承担自身责任。负责人应第一时间到现场安抚或医院探望等;在完成事件真相调查后，如果责任在己方，应及时制定政策性补偿方案，依法对责任单位和个人严肃处理，将处理结果及时向社会公开;同时从这次危机事件中汲取教训，改进和完善内部工作流程，并做好对相关人员的培训工作，避免类似案件的再次发生。［6］

四、税务危机的长期根治策略

(一)建立税务行政问责机制

1.扩大问责主体范围。在以上级税务机关作为问责主体的基础上，尝试将各级人大、新闻媒介、具体当事人、其他社会公众等真正的授权主体列入问责主体。同时明确各个主体问责程序和方法，避免“一哄而上”等降低问责效率现象的出现。

2.明晰问责事项范围。将税务机关在依法征税、纳税服务、税源管理、队伍建设等方面的重大过错、渎职行为列为问责范围，并规定其具体事由，使之具有可操作性。

3.丰富问责方式。明确问责对象所应承担的行政责任、法律责任和道义责任。

4.规范问责程序。推动问责由行政性操作向程序性运作转变，由权力性问责向制度性问责转变。

(二)推进公平性税制改革

1.流转税方面。简化税制，降低增值税税率，进一步加大结构性减税力度，逐步消除“重复征税”现象，降低流转税对物价的影响。

2.所得税方面。推进个人所得税制从分类征收向综合征收转变，以反列举规定不纳税项目的方式取代目前的正列举方式规定应纳税所得的做法，进一步扩大税基，提高扣除标准，减少级次，调整级距，降低税率，以减轻中低收入者个税负担，强化对高端的征收调节。

3.财产税方面。整合房产税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种，将其列为财产税的“房地产”税目，在房地产保有阶段征收统一的房地产税;适时开征具有强大调节功能的遗产税和赠与税，从源头上和存量上铲除滋生不公平问题的土壤。

(三)统筹推进税源专业化管理改革

1.注重顶层设计，分类指导。总局应抓紧出台方案，明确征管改革的方向目标、整体框架，对全局性的专业化管理改革形成完整的制度安排，防止因各自探索而可能造成的混乱局面。

2.着力培育和扶持涉税中介机构的发展，尝试将部分辅导事项和非执法事项逐步市场化，减轻纳税人对税管员的“保姆式”依赖，减轻改革对“纳税人”产生的阵痛。

3.抓紧推进税收征管法等法律法规的修订完善工作，弥补征管漏洞，为进一步深化专业化管理改革提供坚实的法律支持。

4.探索建立健全专业化管理改革效益评价机制，提高改革自身的纠错能力。

(四)缩小税务行政权力的裁量边界

1.细化税务行政自由裁量权，明确税务人员的执法边界，缩小灰色地带，从而切除他们对熟人和陌生人区别执法的权力。

2.建立健全税务机关内部的征、管、查、评权力制衡机制，防止公权私用。

3.完善税务信息公开制度和公开述职述廉机制，最大限度地扩大税务行政权力的知情范围，使公众通过熟人关系减少纳税成本的行为失去意义。

(五)提升事件主体的危机文化内涵

1.着力培育税务人员的居安思危意识、以人为本理念和危机应对能力。通过培育税务人员的居安思危意识，剔除税务人员日常工作中的麻痹思想，起到未雨绸缪、防患未然的作用;通过培育税务人员的人本理念，构筑起和谐征纳环境，达到铲除滋生税务危机土壤的目的;通过培育税务人员的危机应对能力，取得以低成本化解高危机的成就。

2.着力培育纳税主体的风险防范意识、纳税遵从理念和危机化解能力。［7］风险防范意识和纳税遵从理念培育的重点放在税法知识的宣传培训，以及纳税行为的评估检查上，通过这种前“引”后“推”的方式将纳税主体的各项行为纳入正常轨道，从源头上制止税务危机产生的可能。

［1］许文惠，张成福.危机状态下的政府管理［M］.北京:中国人民大学出版社，1998:27－28.

［2］张春喜，李静，赵明.及时管控涉税风险，有效化解税务危机［N］.中国税务报，2012－06－18(09).

［3］史波.公共危机事件网络舆情应对机制及策略研究［J］.情报理论与实践，2010(7):93－96.

［4］杨杨.税务危机管理应遵循的原则［N］.中国税务报，2011－09－05(09).

［5］徐涛，王星.化解危机需从提高税法遵从度做起［N］.中国税务报，2012－01－02(09).

［6］高志明.公共卫生危机治理中的博弈平衡——以重大传染病疫情防控的隔离措施为例［J］.嘉应学院学报:哲学社会科学，2010(12):77－79.

［7］韩志明.政府公共危机管理能力的不确定性分析［J］.湖北社会科学，2007(3):15－18.