浅析国有企业集团内部控制存在的问题及对策

杭州市交通投资集团有限公司 洪元丽

一、国有企业集团内部控制存在的问题

(一)控制环境不适应。

1.公司法人治理结构不够完善，公司化运作程度不高。国企集团虽然建立了法人治理结构，从法律程序上是具备了公司化运作的框架，但大多董事会和经营层高度重叠，董事会、监事会人员结构不合理，监事会议事程序缺失或变成了董事会的监事会，议事制度不够健全，致使董事会和监事会不能发挥应有的决策、制衡和监督作用，不易形成科学的决策机制和有效的监督机制。特别是关系国计民生的基础设施建设国有企业，与政府之间仍具有较为紧密的行政管理关系，在经营投资决策上的自主性较弱，难以完全按照资本市场的内在规律运作，其模式尚定在“三代模式”上，即代政府借款、代政府拨款(投资)、代政府还款，缺乏市场经济中生存、发展的自主性，尤其是在承担政府的公共产品或准公共产品投资建设时，无法按照内部控制规范要求对企业投资行为进行监控。而且，有些国企集团在原始组建时基本都是原有资产划拨组建的国有独资企业，下属单位有些尚未经过改制成为公司制企业，甚至还有事业单位，根本无法按照《公司法》的规范要求运行，体制和机制难以与市场经济相适应。

2.内部控制意识淡薄。对内部控制重视不够，观念落后，对内部控制的认识还停留在计划经济时期的内部牵制阶段，认为内部控制就是内部监督，遇到具体问题多强调灵活性，使内部控制制度流于形式，失去了应有的刚性和严肃性。

3.企业内部控制体系不健全，内控职能难以发挥。

多数国企的组织结构政企合一，内部控制要求的不相容职务没有分离，机构臃肿、管理层次多，内部控制制度不完善，存在范围不全面或有关内容不够合理，不切实际，偏离控制重心，没有针对企业经营的各个环节、各个部门制定出相应的规章制度，存在顾此失彼，甚至与现行国家法规不符的现象。

4.内控制度执行力不强:部分经济业务没有严格按照会计核算制度进行核算，造成会计信息有时不够准确;资产管理没有严格按照国有资产管理办法进行，存在不按程序处置资产、往来账款核对清理不及时的现象;项目建设管理没有严格按照预算执行，超概算现象普遍，给项目投资损失埋下隐患;个别环节没有严格按照授权审批制度或议事规则处理经济业务，存在越权审批的情况，甚至违规违纪现象。将内部控制制度作为一种摆设，内部控制流于形式。

(二)风险评估意识不强。

风险意识淡薄，风险预警机制缺失。随着社会经济环境的变化，企业间竞争越来越激烈，竞争所带来的筹资风险、投资风险、开拓市场的风险、担保风险、信用风险、法律风险、技术风险、声誉风险、兼并收购、破产重组、电子商务等经营风险无时不在。但从目前国企现状来看，企业对风险意识的认识并没有提到应有的高度，还停留在计划经济条件下卖方市场的水平上，没有形成风险意识，思想上缺乏风险概念。在制定各项内部控制制度时存在就事论事，孤立单个业务活动，没有从企业战略和整体风险的高度来考虑各制度的具体内容，没有建立防范经营风险的内部控制程序，风险预警机制缺失，抗风险能力薄弱。

(三)财务监督力度不够。

1.有重会计核算，轻财务监督的现象。财会部门把大量的精力放在经济业务的核算和融资工作上，对财务监督所投入的精力不够，对经济业务事前、事中过程控制难以跟进，事后评价浮浅;财务部门的主管人员既管理财务收支又进行会计信息处理，违背不相容职务分离原则，极易导致基于财务收支需要而编造会计信息。

2.部分会计人员缺乏主动监督的意识。国有企业用人机制上的固有缺陷，人员市场竞争意识淡薄，专业知识积累不能跟进会计法规准则的变化和企业经营业务的拓展;职业道德意识不强，存在会计人员为迎合某些特定需要而制造虚假会计信息，损害国有资产的合法权益，为企业的发展埋下风险隐患;缺乏主动性和创造性，没有树立经营观念和市场观念，会计工作往往只局限于对已发生经济业务的核算、报告，参与管理的意识淡薄，会计的作用得不到全面发挥。

(四)内部审计的再监督作用没有得到很好的发挥。

1.组建的滞后性。1985年8月国务院发布《国务院关于审计工作暂行规定》明文要求“大中型企事业组织应当建立内部审计监督制度”，2004年8月国务院国有资产监督管理委员会令第8号《中央企业内部审计管理暂行办法》，明确要求国有企业必须建立独立的内部审计机构，但目前仍有一些企业没有建立独立内审部门，内部审计的建立明显滞后。

2.独立性不够。部分国企审计部门成立后，隶属于纪委、总经理室、办公室、财务部的都有，直接隶属于董事会的很少。审计部门的隶属层级决定了审计报告的汇报层级，层级不高，造成了审计范围、审计实施及通报结果的人为干扰程度，使内部审计的效果大打折扣，使经营层成为实质上的“自由人”。

3.对内部审计的定位不够准确、职责不够清晰。监督检查职能、鉴证评价职能、控制职能、风险预警职能和咨询服务职能应该是内部审计的主要职能，而且随着市场经济的不断完善和发展，将来内部审计工作面对的更多是“管理的低效率”，而不是“违法违规”。而大部分国企集团内部审计成立较晚，内部审计对自身的定位更多的是监督检查，将“内审监督”与“财务监督”混为一谈，财务部门和审计部门的职责划分不清，由于职能定位的不够清晰，使审计人员难以摆正自己的位置，极易形成内部审计形同虚设的状况。

(五)信息系统不健全，信息流通不畅。

部分企业的信息不论从纵向还是横向流通都存在一定的问题，部分信息被管理环节控制，而企业的员工对此一无所知。还有部分企业，内部各职能部门各自为政，部门与部门的信息沟通缺失，员工对企业信息了解微乎其微，往往局限于自身所处的部门。由于信息传递的不流畅，致使管理行动滞后，管理范围有真空。

二、加强国有企业集团内部控制建设的对策建议

(一)改善控制环境。

1.完善公司法人治理结构。严格按照《公司法》的规定和建立现代企业制度的基本要求，快速推进企业改制工作，建立和完善企业法人治理结构，加快外部董事制度建设，董事会、总经理层和监事会成员分设，以保证出资者和董事会、董事会和总经理层之间的监督和制约机制，避免董事会和经营层高度重叠而造成的“内部人控制”现象，使企业内控体系形同虚设。

2.实施经营层职业化、市场化的选拔机制。企业经营者走职业化和市场化的选拔机制，通过职业化与市场化相融合的机制塑造出一批具有竞争观念、风险观念、责任观念的经营者队伍。通过建立资格资历制度、考试制度、类级制度、晋升降级制度和培训制度等，选拔合适的经营管理人才，同时通过市场公开竞聘，建立后备队伍，以满足企业对经营者广泛而多样的人才需求，真正做到择优上岗，有序流动、合理配置。建立聘任、解聘制度代替终身制;建立中长期激励制度，将企业经营者的个人利益与企业的经营实效紧密联系起来，挖掘内部控制体系建设的动力机制。

3.注重人员素质培育，建立良好的企业文化。再好的内部控制制度仍然需要有高素质的人来贯彻执行，否则这个制度也无法发挥它应有的作用。因此，企业应该树立以人为本的控制观念，高度重视人员的素质培育，以便保证内部控制有效运行。企业文化是企业在长期经营活动中逐渐形成的，企业文化能使企业形成一种利益共同体。企业员工在企业经营活动中很自然地用共同行为准则约束自我的行为，建立一种和谐的内部关系，在迈向企业发展目标的过程中彼此尊重，互相学习。这种凝聚力的产生，能使企业上下团结一致，努力为实现企业的目标而奋斗，促进企业的发展，提高企业的竞争力。因此，企业通过应用企业文化的管理思想和方法去唤醒员工的主体意识，唤起员工的主人翁精神，真正让员工成为企业的主人，更好地为企业服务。这时的企业内部控制是建立在共同的伦理道德规范基础上的，形成真正意义上的团队精神。内部控制将由于企业中的每一个员工信仰明确、思想鲜明，变得更加有效。

4.重视企业组织结构建设。企业的组织结构是企业进行计划、执行、协调、控制和监督经营活动而建立的整体架构及职责分工的框架体系，它的好坏，直接影响着企业经营成果及内部控制的效果。因此，企业应该根据企业自身的经营思想、经营特点、经营规模、管理模式等来建立符合自己企业的组织结构。从内部控制的角度考虑其内部架构和各个机构的职能及其相互间的关系，做到内部机构设置合理、职能明确、相互沟通、相互制约，各职能部门或职能人员，能充分发挥其专业管理的作用，保证企业的各项经营管理活动通过各机构职能的履行得到有效开展，确保预期经营管理目标的实现，共同提高企业整体效益。

(二)增强风险评估意识。

随着经济的发展、经济环境的变化，企业间竞争日益激烈，企业风险不断提高。企业风险一般包括经营风险和财务风险两方面。企业管理者必须密切注意企业可能遭遇到的风险，如资产风险、信息系统风险、兼并重组风险等，及早地进行风险评价，确定风险领域，防患于未然。因此，企业要树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对企业面临的经营风险和财务风险进行全面的防范和控制。

(三)加强财务监督。

1.建立健全内部稽核审批制度和会计核算制度。

明确规定内部稽核工作的组织形式、具体分工、职责、权限，规范审核凭证、账簿、报表的方法。建立会计人员岗位责任制，对会计人员进行科学的分工，使之相互牵制、相互制约。特别是加强货币资金管理、对外投资管理、预算管理等方面的财务监督。按照新会计准则的要求，规范企业的会计核算方法，确保会计操作程序规范有序，保证会计信息及时、完整、准确、合法。

2.加强财务人员的专业知识培训和职业道德教育。

新会计准则的实施和企业经营活动的复杂化，对财务人员的专业知识要求和职业判断能力要求日益提高，财务人员必须不断加强自身业务知识的更新才能从客观上适应企业经营活动发展的需要。同时，企业更需要注重财务人员的职业道德教育，从道德层面约束财务人员不断提高自身学习业务的主观能动性，将业务水平提高的“不作为”纳入职业道德教育范畴。

3.实施财务人员市场化机制和岗位轮换制。企业应严格执行“岗位责任制”，对每个工作岗位的设置都要有相应的书面规定，其内容包括岗位内容、岗位职责、岗位上下关系和岗位任职条件等;企业的财务工作岗位应定期或不定期进行轮换，使其达到岗位间相互制约、连贯，使每位财务人员都能精通掌握每个岗位的工作内容，做到人人都是全面手。企业领导和财务管理人员与控制关键岗位上的会计人员，要实行回避制度，即财务主要岗位人员不能与应回避人员存在近亲及亲属关系，以方便工作，消除怀疑，避免出现舞弊行为。

4.实施财务负责人委派制度。要彻底改变财务“内部人”控制现象，可以广泛推广民营企业的财务监管模式，建立财务负责人集团公司委派制度。

(四)强化内部审计。

1.加强内部审计机构建设，提高内部审计的独立性。《杭州市国资委企业内部审计管理暂行办法》明确要求各资产营运机构必须设立独立的内部审计机构并配备专职内部审计人员，各资产营运机构下属重要子企业也要按照要求逐步健全内部审计机构的设置，配置足够数量的专职审计人员。要提高内部审计的独立性，应该设立由非经理人员组成的内部审计机构，将其作为监事会的常设机构，并赋予其向董事会或外部审计机构报告的权力，审计人员在岗位职能上对董事会或董事长负责。只有提高内部审计的独立性，才能真正发挥好内部审计的作用。

2.找准内部审计职能定位，发挥内审的服务职能。

内部审计在实施独立监督的同时，要以促进企业加强经营管理、落实战略发展目标、提升企业形象、实现良性健康发展为自己的目标。因此，内部审计应定位于服务企业，寓监督于服务，以监督促管理，以服务增效益。科学推动内部审计职能逐渐从“监督导向型”向“服务导向型”转变，逐步实现内部审计工作由查错纠弊向绩效型、风险型的管理审计转变，促进企业提高严格管理、稳健经营的能力。

3.进一步加强内部审计的制度建设。内部审计工作的开展必须建立在“有法可依、有章可循”的基础之上。集团公司应该结合行业特点和自身发展的实际，建立一套适合本企业特点的内部审计制度体系。探索和建立“事前了解、事中监控、事后评价”的全过程内部审计程序，使内部审计成为企业各项经营管理活动的必要程序，比如“财务决算，不审计不决算”、“资产损失，不审计不核销”、“基建工程，不审计不结算”、“业绩考核，不审计不兑现”等，使内部审计制度落到实处。

4.进一步提高内审人员的素质，提升内审工作的作用效率。随着企业经济业务的不断拓展和审计环境的日益复杂化，内部审计人员要出色完成审计任务，使所出具的审计报告事实清楚、定位准确、评价客观、建议切实可行，对审计人员的素质提出了很高的要求。因此，内部审计人员必须努力提高专业胜任、职业判断、语言表达、计算机应用能力、分析问题和人际交往六大基本能力，妥善处理好内部审计与国家审计、社会审计各方面的关系，借助各方面力量为企业服务，推动审计工作在更高层次上发挥职能作用，提高审计效率和审计质量。

(五)建立有效的信息系统和内部控制制度。

建立一个统一、高效、开放的信息沟通系统，让员工清楚地理解企业的内部控制制度，明确其所承担的职责和任务;让决策者及时掌握企业营运的状况和组织中发生的问题，及时调整经营策略、方针、政策，防范和纠正出现的错误或不当，以提高企业内部控制效率和效果。企业内部控制本身就是一种制度，健全的内部控制制度体系至少应该包括:严密的授权批准制度、有序的监督执行制度、科学的检查奖惩制度，将所有经营活动都纳入授权管理范围，合理确定授权批准的层次，并对授权执行过程适时监督控制，通过定期检查分析总结目标完成情况，进行有效的奖惩约束激励，形成一个完整的内部控制体系。