农村财政扶贫资金管理的问题与对策研究

广州番禺职业技术学校 林翰雄

扶贫开发是建设有中国特色社会主义的重要工程，担负着保障全体人民共享改革发展成果的艰巨使命。①王亮、陆琦林:《发达市场经济国家财政扶贫经验及借鉴》，载于《地方财政研究》2013年第12期，第76～80页。《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》中指出，我国力争到2020年基本消除绝对贫困现象。为如期实现上述农村扶贫战略目标，我国农村财政扶贫资金管理机构应当审视制约我国农村扶贫事业可持续发展的农村财政扶贫资金管理问题，并有针对性的研究提升农村财政扶贫资金管理水平和资金利用效率的策略，以期为我国成为全球率先实现联合国千年发展战略中规定的贫困人口减半目标的国家奠定坚实的基础。

一、农村财政扶贫资金管理的问题

(一)农村财政扶贫资金管理理念问题。

1.在外源性扶贫理念指导下的农村财政扶贫资金管理当局难以根除农村地区贫困问题。农村财政扶贫资金管理当局过度强调农业和土地在农村地区扶贫工作中的重要地位，缺乏与时俱进的扶贫资金管理理念。农村地区致贫之根源不在于农民收入水平较低而在于获取收入的能力较弱，而制约贫困地区农民获取收入能力的根源在小农经济生产方式对有限农村生产资源的制约作用。我国农村财政扶贫资金管理的传统理念给具体的扶贫工作造成如下消极作用:将有限的农村财政扶贫资金投放于生产效率较为低下的农业用地上，将政府财政扶贫资金管理与农村贫困地区较为恶劣的农业生产环境和农业生产方式相捆绑的策略，不仅不注意使得生态环境相对恶劣的农村居民达到快速减贫的目的，而且严重制约农民锐意进取地开展生产自救的能力发挥。在政府财政资金的大力帮扶下，贫困地区农业生产条件固然发生了山地变平地及耕种面积增加等变化，但传统农村的生产生活方式仍然固化为小农经济而未有变化，从而实质上等同于浪费农村财政扶贫资金的投入。

2.一元化扶贫绩效考评理念弱化了有限农村财政扶贫资金的综合运用效率。当前我国中央财政拨付给地方的扶贫资金缺乏有效绩效考评办法，中央财政扶贫资金每年拨付给各省的数量是在考虑各省贫困人口数量、农民人均纯收入和政策调整等因素的基础上按公式计算的结果。②王善平、高波:《财政扶贫资金公司化运作研究》，载于《财经问题研究》2012年第11期，第76～80页。这种以强调单一经济指标为依据的农村财政扶贫资金配置法则忽视了对影响区域经济运作效率的均衡考量和对各种致贫影响因素的综合考量，从而弱化农村财政扶贫资金的综合运用效率。农村贫困地区的贫困问题主要凸显于现代化生产力的匮乏问题，这决定了农村贫困地区虽然宏观经济指标相对落后，但是生态环境指标通常优于发达地区。部分地方政府的农村财政扶贫资金投放政策的实施结果虽然有限度地提升了农村贫困地区的国民生产总值目标，但却是以减损农村生态环境和谐和社会稳定为代价。此种减贫模式的问题在于将减贫目标单纯的放置于增加农村贫困地区的短期经济效益，忽视对农村贫困地区的财政资金扶贫政策的社会效益与生态效益的必要考量，从而降低了面向农村贫困地区的财政资金扶贫资金的综合运用效率。

(二)农村财政扶贫资金管理制度问题。

1.我国农村财政扶贫资金管理过程中存在扶贫资金筹措制度缺乏完善性的问题。我国各地农村扶贫项目的资金来源主要以中央和地方财政资金的注入为主，缺乏积极开拓面向社会筹措扶贫资金的有效资金筹措制度体系。各级政府在农村地区扶贫事业中的一角独大性制度障碍弱化了我国社会主义市场经济机制在农村扶贫事业中的关键作用，使得多数农村扶贫资金实质上以财政资金转移和再分配的方式在中央政府与地方政府之间流动，进而增加了各级政府借助农村扶贫资金转移与再分配渠道来贪污与挪用之。这种建立在非市场化制度基础之上的农村扶贫资金筹措制度体系的资金流通渠道单一且冗长，不仅给贪腐行为留下机会，而且削弱社会资源参与农村地区扶贫事业的能力。

2.农村财政扶贫资金管理过程中存在扶贫资金使用制度不健全的问题。农村财政扶贫资金的使用制度建设缺位导致大量扶贫资金渗漏，间接抬高人均减贫所需资金额。考虑到农村贫困地区人口外出打工比例较高的现状，部分地区农村财政扶贫资金的投入对象多为留守农村地区的老弱妇幼群体，有限的财政扶贫资金投入不仅未能有效增加该类群体的生产自救能力，且导致扶贫资金投入在较长期间内难见成效。再者，农村财政扶贫资金运用制度缺位导致有限的财政扶贫资金投放于背离生态效益、经济效益和社会效益的项目中，使得接受财政扶贫资金的农村贫困地区缺乏生产力水平的可持续性提升，进而导致业已脱贫的农村贫困地区返贫率升高。

3.农村财政扶贫资金管理过程中存在扶贫资金监管制度不健全的问题。当前我国各级政府的财政扶贫资金管理存在政出多门的问题，这给扶贫资金监管制度体系的有效运行造成障碍。各级政府财政扶贫资金通常需要经由发改委、扶贫办及财政部门等各部委的监管方可流通到受助农户手中。多部门监管固然有助于抬高针对农村财政扶贫资金的贪腐行为的制度成本，但当前分散型的农村财政扶贫资金监管制度体系使得扶贫资金监管力量缺乏合力，不仅使得部分洞悉当前监管制度漏洞的贪腐人士可以利用各部门之间的监管漏洞来作案，而且易于导致扶贫项目申报手续繁杂，扶贫项目立项重叠而导致重复性建设，最终将削弱有限的农村财政扶贫资金利用效率。

(三)农村财政扶贫资金运作管理问题。

1.各级政府在农村财政扶贫资金使用方向及使用方式的决策问题上暴露出诸多管理问题，从而导致扶贫资金的运用效率降低和有限扶贫资金的流失。贫困地区农村财政扶贫资金的决策受多元化影响因素的制约，其间不仅涉及受助农户的切身利益，而且与农村财政扶贫资金的流经部门和监管部门的切身利益密切相关。这使得农村财政扶贫资金的使用方向和使用方式决策问题充斥着各级政府部门间围绕本部门切身利益的博弈行为。由于我国行政机构中沿袭着一定程度的官僚主义作风和部门本位主义特色，这使得围绕农村财政扶贫资金运用问题的博弈各方通过张扬各自利益诉求的方式来持续作出自我利益取舍的决策，其结果势必造成有限农村财政扶贫资金运用效率的减损。再者，即便达成农村财政扶贫资金运用的相关决策，但各级政府部门之间仍然围绕其各自利益和农村贫困人口利益展开进一步博弈，最终在各利益集团相互妥协基础上形成并不利于广大农村贫困农户切身利益的次优决策结果。

2.各级政府在农村财政扶贫资金的流通过程中暴露出诸多管理漏洞。由于当前我国农村财政资金扶贫资金管理机构规模庞大，组织机构运作效率相对较低，这使得在现有行政管理体制框架下的各级政府在执行农村财政扶贫政策的过程中存在显著的体制性内耗问题。有限的农村财政扶贫资金尚需拨付相当比例用于扶贫资金的事业性管理经费支出，从而增加用于贫困地区农民的财政扶贫资金缺口。再者，臃肿的农村扶贫资金管理组织机构不仅耗费更多事业性管理经费，而且导致农村扶贫政策执行过程的拖沓。过多的农村扶贫资金管理组织机构将导致各部门间的职责界定模糊，在本位主义指导下的部门间相互扯皮而缺乏统一行动力，从而增加了农村财政扶贫资金的运行成本。农村财政扶贫资金运行成本增加的显著表现是因资金拨付时间延迟而增加农村财政扶贫资金运作流程各环节的时间成本，使得贫困农户的急缺资金难以及时足额到位，从而降低贫困农户生产自救活动的实施效率。

二、农村财政扶贫资金管理的可行对策探究

(一)变革农村财政扶贫资金管理理念。

1.农村财政扶贫资金管理当局应当建构内生性扶贫理念。内生性扶贫理念重视以有限的农村财政扶贫资金来拉动更多的有志于支援农村贫困地区扶贫事业的社会资金的投入，进而激发农村贫困地区农户通过发展生产力方式来实现自救脱贫目标的积极性。内生性扶贫理念的建构要点在于对导致农村地区贫困问题的根源的深入反省和对当前扶贫政策运用方向的重新定位，通过有限的农村财政扶贫资金的运用来改变农村贫困地区的生产生活方式。这要求农村财政扶贫资金主要应当用于发展农村贫困地区农户的基础性生产力，帮助其建立可以脱离外部扶贫资金援助的自我经济供给机制，从而有效提升其减贫能力，堵塞其脱贫后再返贫的几率。

2.农村财政扶贫资金管理当局应当确立针对农村财政扶贫资金的综合绩效评估理念。农村贫困地区虽然生态资源丰富且生态环境质量高于发达地区，但其生态环境保护能力相对较低，生态环境保护存在一定程度的薄弱性。农村财政扶贫资金管理当局需深刻反省传统的以经济效益为核心的一元化扶贫绩效考评理念的问题根源，在确立将农村扶贫事业的重心放置于解决农村地区现代化生产力匮乏的问题，通过建立包括生态效益、社会效益和经济效益在内的多元化扶贫资金使用绩效评估理念。在执行农村财政扶贫政策的过程中将对农村贫困地区的生态环境保护目标放置在重要位置不仅有助于缓解因农村扶贫开发项目的实施而造成的农村区域生态环境破坏的问题，而且有助于支持农村贫困地区通过发展生态友好型产业的方式来实现本区域经济的可持续发展，从根本上遏制当前我国农村贫困地区返贫率较高的痼疾。

(二)改良农村财政扶贫资金管理制度。

1.农村财政扶贫资金管理机构应当首先完善与农村财政扶贫资金相配套的扶贫资金筹措制度建设。农村财政扶贫资金管理者既要充分肯定各级政府在农村扶贫事业中的主导性地位，又要清醒的认知到各级政府的有限财政力量对于根除农村贫困问题的局限性。农村财政扶贫资金管理者应当通过建立与健全与农村财政扶贫资金相配套的扶贫资金社会化筹措制度体系的方式来彻底解除农村贫困问题和高返贫率问题。这要求农村财政扶贫资金管理者应当建立面向社会的开放式农村扶贫资金管理平台，从农村财政扶贫项目的申请立项与配套资金拨付、项目实施与配套资金管理、项目验收与配套资金结算、项目后续管理与配套维护资金的持续性拨付等方面给予社会公众以必要的知情权和参与权，从而有效吸引广大热衷于农村地区扶贫事业的社会闲散资金来参与建设农村扶贫项目。农村财政扶贫资金管理者应当确立政府主导的农村财政扶贫资金与社会资金的配套投放比例，并对配套扶贫资金运作全程进行有效监管。

2.农村财政扶贫资金管理机构应当健全农村财政扶贫资金使用制度。为克服农村财政扶贫资金在使用过程中的跑冒滴漏问题，各级政府应当建立由专业人士组成的农村财政扶贫资金管理委员会，以有效提升农村财政扶贫资金运用的决策能力和规范化管理水平。鉴于农村财政扶贫资金的公益性特点，农村财政扶贫资金管理机构应当深入推进农村财政扶贫资金的公共管理平台建设，将农村财政扶贫资金项目的申请、审批、公示及运作流程监管放置于农村财政扶贫资金公共管理平台上，形成对农村财政扶贫资金的全方位和全流程式公开化管理。再者，农村财政扶贫资金管理机构应当健全农村财政扶贫资金的县级专户管理和集中报账制度，有效堵塞农村财政扶贫资金的传统分散化管理中所内生的制度漏洞，杜绝掌握农村财政扶贫资金分配权的基层干部和关键岗位人员的贪腐机会。

(三)优化农村财政扶贫资金运作管理。

1.农村财政扶贫资金管理当局应当对内省思其行政组织结构的合理性，通过简化农村财政扶贫资金管理机构的组织结构的方式来缩短各级政府财政资金拨付主体与农村财政扶贫资金接受主体之间的资金传递层级，进而减少农村财政扶贫资金管理部门的行政管理成本，增加农村贫困农户所能获取的农村财政扶贫资金的比例。农村财政扶贫资金管理当局在对其内部组织机构进行优化的过程中应当采取收放并举的策略，既要稳步下放小额财政扶贫资金投放项目的审批权，又要提升财政扶贫资金的集中支付制度的执行效率。这要求各级政府农村财政扶贫资金管理机构应当简化审批流程，降低制度运作成本，提升贫困农户所能获取的农村财政扶贫资金的比例。

2.农村财政扶贫资金管理当局可将多渠道财政扶贫资金合并归集，并同时制定针对贫困地区农户的全方位及系统化扶贫政策。财政资金的整合实际上是政府各部门利益和权力的整合，涉及不同部门利益调整和权力划分，因此整合财政专项资金，还需要突破若干政策瓶颈。①梁朋:《大力整合财政资金协同推进扶贫开发——对广西富川县财政资金整合的调研》，载于《经济研究参考》2013年第57期，第21～26页，第32页。具体而言，农村财政扶贫资金管理当局可将中央政府和各级地方政府的财政扶贫资金归集到统一的财政扶贫资金管理平台，并在该平台对包括以工代赈与转移支付在内的各种支付形式的财政扶贫资金进行统筹规划和统一支付，以确保集中有限财政扶贫资金的力量来实现定点爆破式扶贫效果。

3.农村财政扶贫资金管理当局应当健全以扶贫绩效为导向的农村财政扶贫资金激励机制。农村财政扶贫资金管理的目标不在于实现当届政府的政绩，而在于实现农村贫困地区农户的减贫、脱贫及降低脱贫农户的返贫率等具体可行的目标。农村财政扶贫资金激励机制建设可从如下方面兼顾农村财政扶贫资金运用的公平性和效率性:一是按照各地区的贫困人口的规模和贫困层级来分拨部分农村财政扶贫资金，并从分配的均衡性角度来考评其资金管理绩效;二是分拨部分农村财政扶贫资金来执行具有一定投资价值的专项定点扶贫项目，并以该专项扶贫项目的投入产出比为标杆对农村财政扶贫资金管理能力进行绩效考评。这两种绩效考评策略都要求农村财政扶贫资金管理当局洞悉各级政府的农村扶贫开发政策，在结合区域农村经济特色和社会与生态环境实际情况的基础上，依据效益优先法则来科学制定农村财政扶贫项目规划，并对农村财政扶贫资金进行重点监管和全面绩效考核，以有效提升农村财政扶贫资金的运作效能。