关于我国地方政府信用风险问题研究

饶云清，张海波

（特华博士后科研工作站，北京 100029）

关于我国地方政府信用风险问题研究

饶云清，张海波

（特华博士后科研工作站，北京 100029）

政府信用作为整个社会信用体系的重要组成部分，不仅关系着全社会经济与生活的秩序，而且也是解决地方政府债务问题和构建我国市政债券市场等的核心问题之一。通过对我国地方政府信用缺失等问题及其产生原因进行分析，为提高我国地方政府信用水平及构建有效的外部监督机制等问题进行理论探索。

政府信用；国家信用分析框架；社会经济管理能力；外部监督机制

一、引言

政府信用一直受到广泛的关注。特别是在我国当前地方政府债务问题、地方政府的融资问题以及构建我国市政债券市场等方面，地方政府信用始终是一个核心的问题。从理论上来看，地方政府信用问题直接影响着政府职能的实现，而且政府信用的建设是一个非常复杂的过程，它更多地表现为在复杂的组织体系和系统环境中，各种影响因素相互作用、互相渗透而产生的一种结果。而且，地方政府信用不仅受到政府组织及其利益的影响，而且还将受到信息不对称、信用环境的基础性制度与文化、外部监督机制等因素的影响。目前，我国地方政府信用呈现下降的趋势，为有效地解决这一问题，理论界提出了构建信用政府的理念。所谓信用政府，就是以信用为价值导向、信用制度为行动规范的政府组织机构。这种类型的政府，不仅能够有效地实现社会与公民之间良好的关系，而且还能够通过公共权力的相互制衡，实现资源的有效配置。为此，本文运用国家信用分析框架，对构建地方政府信用管理的主要内容以及外部监督等问题进行理论探讨。

二、地方政府信用的主要问题

现代市场经济，是一个建立在高度发达的社会分工体系基础上的复杂系统。各个市场参与主体通过交易形成了错综复杂的信用关系。从信用的角度来看，为了实现整个市场经济体系的健康发展，不仅需要构建规范的社会信用体系，而且还需要构建高效的保障体系。其中，政府信用是整个社会信用体系中的核心，地方政府信用又是其中关键的内容。它不仅关系到全社会信用体系的建设，而且也是建设信用政府的基础。所谓政府信用，是指以契约关系为基础的政府履行其职能和完成其承诺的信用方面能力的总称。这个定义实际上包含着两个方面的含义，即政府的能力和政府的公信力。从这两个方面，我们可以发现，契约精神构成了信用文化的基础，是信用产生的基本法则，而政府信用则更多地体现在公众对于国家权力的信任程度。更进一步来看，地方政府信用除了受到特定的历史背景和社会经济条件的影响之外，还将受到政府组织体制特殊性和信用价值基础性的影响，呈现出较高的复杂性特征。具体来说，地方政府信用问题主要集中在两个基本问题。

第一，地方政府的信任问题。“政府信用”一词源自经济学的信用概念。国外一般将其称之为“政府信任”。西方学者对于政府信任的研究，多是针对公众对政府的信任情况及其变化展开的。从近年来西方国家的研究成果来看，目前世界各国的政府信用，普遍呈现出下降的趋势。这表明，目前世界各国政府，包括地方政府在内，普遍面临着信任问题。一般来说，信任是需要通过行为主体诚实守信的行为逐渐建立起来的，而且行为主体之间的信任关系，最终是由信用来决定。信用可以分为两个层面，即个人层面的信用和组织层面的信用。它们都包含着一系列的道德义务，但是这两种不同的信用在具体的道德义务中也存在着较为明显的差异。根据Adler和Kwon的观点，从组织内部来看，组织信用是提高生产效率的前提条件。从组织能否成功地实现其目标来看，组织信用就要求其内部成员之间建立良好的信任关系。从组织外部来看，组织所具有的职能能否有效地履行，需要不断增强组织之外的相关主体保持并不断增强对该组织的信用，从而降低因缺乏信任而带来的交易费用。从这个意义上来看，提高政府信用，建立社会各方对政府的信任关系，不仅是政府履行其职责的前提条件，而且对提高政府绩效，促进社会资源配置具有十分重要的作用。

第二，地方政府的竞争问题。这也可以称之为“利益政府”的问题。关于政府之间是否存在竞争的问题，从目前的研究成果来看，只要存在多级政府体系下的分权，次级政府之间就必然存在竞争，而且这种竞争与整体之间没有关系[1]。我国自分税制改革以来，地方政府具有了相对独立的经济利益，同时也拥有了发展本地区经济和谋求本地区利益的权利与能力。这主要表现为地方政府需要通过竞争的方式来获取自身利益的最大化。这不仅包括财政收入的增加，还包括中央政府及上级政府对本地区经济发展的支持。值得注意的是，我国地方政府竞争是在中央政府管制条件下的竞争，随着我国经济发展形势的变化，地方政府获得辖区民众支持和信任的方式也发生了明显的变化。这主要是因为社会公众的民主意识不断提高、权利意识不断增强，以及对环境保护等方面的要求越来越高，地方政府难以依靠单纯提高经济增长的方式获得社会民众的支持和信任。在这种形势下，我国地方政府的竞争也出现了新的特征：一是越来越重视制度方面的竞争优势；二是地方政府竞争模式呈现出二元性结构，即地方政府为获得中央政府的支持与社会公众的信任，同时关注经济增长与社会公平；三是竞争策略由传统的保护主义策略，转而重视制度和公共服务方面的竞争策略。从总体上来看，由于我国社会主义市场经济发展仍处于初级阶段，经济发展仍然是地方政府的基础性职责，在较长的一段时期内，围绕着经济增长而开展的地方政府竞争仍将是主要形式。但是，从长远发展的角度来看，地方政府的竞争必然将会以制度竞争为目标。因为制度是决定地区经济发展的根本性因素。考虑到正式制度关乎国家发展的重要性，更多地由中央政府进行决策。为此，地方政府竞争将会主要集中于非正式规则方面的制度创新。在这个创新的过程中，地方政府信用必然是一个重要战略性资源。也就是说，提高政府信用，将是地方政府在竞争中获取优势的关键所在。

从竞争优势的角度来看，一种资源之所以能称之为战略资源，是因为它同时具有四个特性：价值性、稀缺性、不可完全模仿性和组织性。这些特征对于政府信用来说，主要表现在以下四个方面：

第一，政府信用对于地方政府来说极具价值性。市场经济运行的基础是法制，市场机制运行是否有效，关键在于其规则、秩序和信用是否得到有效的保障。这表明，政府信用不仅是社会信用体系的核心，更是经济发展的基石。从国内外的实践经验来看，较高的政府信用能够维护经济参与者的信心及其对未来的预期，能够降低交易成本和市场波动。此外，政府信用水平的高低，决定了该国和地区对经济资源吸引能力的大小。根据科斯的观点，只有稳定的公共政策，才能够有效地降低社会交易成本，促进经济持续发展。从维护社会稳定和解决社会矛盾方面来看，只有在政府诚实守信的条件下，社会环境才能呈现出一个公平与公正的良好局面，社会各种关系才能得到有效的协调，各种社会矛盾才能有效地化解。这是因为如果政府信用缺失，政府所颁布的各项政策法规就无法获得有效的落实，当政府出现失信行为时，地方政府就得不到社会公众的信任与支持，地方政府无法履行其应有的政府职能，甚至会引发社会矛盾。

第二，政府信用对于地方政府来说是一种稀缺性资源。这一点主要表现为委托—代理关系下，代理人面临的各种风险。其中，突出表现为长期利益与短期利益之间的冲突。一般来说，一个政府只有从长远的发展来看，而且其自身利益与经济发展之间的关系相互影响的情况下，该政府才会廉洁自律，诚实守信。当政府为追求某些特定目标、特殊利益时，常常处于利益冲突之中，加上政府所具有的特殊权力，往往会无视信用采取一些短期的失信的竞争策略。从我国地方政府信用方面的调查结果来看，地方政府普遍面临着信任问题。这从另一个方面也反映出，在我国经济发展过程中，地方政府的信用是一种非常稀缺的资源。

第三，政府信用应是一种难以完全模仿的资源。根据Barney的研究成果，一种具有价值性和稀缺性的资源，只有在其他组织无法获得或者难以模仿的条件下，该资源才可能成为持续竞争优势的来源。同时，难以完全模仿更多的由于社会历史文化方面的差异性。政府信用是特定区域，从其独有的历史、文化与传统中孕育出来的。同时，它的形成还受到政府体制、管理能力、人员素质、行事惯例等方面的影响。可以说，政府信用资源具有非常复杂的社会历史和地区文化的特性。从这个意义上来看，一个地方政府的信用资源难以通过完全模仿的方式获取，更不可能从市场上通过交易的方式获取。

第四，政府信用需要地方政府有组织和有计划地对其进行开发和利用。从政府信用战略性资源的前三个特性来看，具有价值性、稀缺性和不可模仿性的政府信用资源仅仅表现为一种潜在的战略性资源。地方政府要获得相应的竞争优势，还必须对这一资源进行有组织、有计划地开发和利用。这是发挥政府信用，促进地方经济发展的关键。从另一方面来看，对于政府信用的开发利用，也体现在构建信用政府的理念和实践之中。

三、地方政府信用风险的管理

地方政府信用风险管理中的一项重要内容就是：依据一定的方法和程序，对该地方政府依据合同约定在未来偿还其直接、显性商业性金融债务的意愿和能力的评估。这一结果反映的是作为债务人的地方政府对其债务违约的相对可能性。借助国家信用评级方法，以及国家信用分析的逻辑和框架，我们认为，通过对地方政府的社会管理能力、经济实力、财政实力和金融实力等要素的分析，可以对地方政府的信用风险水平作出综合性的评价，并为地方政府信用风险管理体系的建立与完善提供指导。

第一，从中长期来看，地方政府信用风险管理应围绕着综合体制实力展开。综合体制包含着社会管理能力、经济实力和金融实力等基础要素。根据国家信用评级理论及信用分析框架，地方政府的财富创造力是债务偿还能力的基础，地方经济增长的能力依赖于地方政府的经济社会管理能力，地方政府的财政实力以及该地区金融体系运行的有效性，直接决定了地方政府债务偿还能力。从这个意义上来看，对地方政府信用风险的科学评估，能够合理地反映地方政府发展的方向和路径。所谓地方综合体制实力，就是指地方政府对财富创造的体制保障能力，它决定着地方政府中长期财政状况。从地方性债务角度来看，地方经济所创造的新增财富是地方政府用于偿还债务的主要资金来源。地方综合体制可以划分为国家经济社会管理能力、经济实力和金融实力，这三种影响地方政府信用水平的基础性要素共同决定了地方政府当前及未来能够创造的财富总量，决定了其偿债收入及债务规模的发展趋势，从而构成了对地方政府信用能力的一种体制性保障。

第二，从短期来看，地方政府信用风险管理应以改善地方政府的财政状况为重点。从这个方面来看，地方政府的财政状况表现为地方政府资金在短期内的充裕程度和流动性，这反映出地方政府的收入及其债务状况。虽然地方政府财政状况在一定程度上是地方经济综合体制实力作用的结果，但是随着中央政府运用财政和金融等手段来调解经济和刺激经济增长等职能的扩大，短期地方政府财政状况经常与其综合体制实力发生背离。因此，改善地方政府财政状况，也将是地方政府信用风险管理中的一项重要内容。其主要内容主要集中在如何提高政府收入对政府债务的保障程度。

综合以上两个方面的内容来看，提高地方政府财政实力，不仅是提高地方政府信用水平的核心，而且也是有效化解地方政府债务问题的关键。因为地方政府财政实力直接决定着地方政府的债务偿还能力。进一步来说，地方政府债务偿还能力还是完善地区金融体系、抵御金融风险的一个重要基础。从构建我国地方政府债券市场的角度来看，解决地方政府债务偿还能力是一个不能回避的关键性问题。

一是提高地方政府的财政实力。地方政府应综合运用各种财政收支、转移支付以及债务管理等手段保障地方政府债务的偿付能力。其中，更为重要的是逐步构建科学的地方政府资金流动性风险管理体系，使其在地方政府债务管理中发挥基础性作用。目前，我国地方债务资产结构、负债结构以及期限结构均存在着明显不匹配状况。再加上，相对平稳的地方政府财政收入增长较之于快速扩张的财政支出，其结果必然会使地方政府面临较重的债务负担，这不仅直接制约了地方政府的偿债能力，严重时可能会引发地方政府债务违约。根据我们地方政府目前的收入（即税收收入、债务收入和其他收入），我们可以发现，这些不同的收入来源对于地方政府债务的保障程度也呈现出不同的特点。首先，税收收入通常是作为偿债的第一来源，它的增长潜力取决于国民财富的增长速度、税基和税率。其次，债务收入被看做是偿债的第二来源。这一收入来源直接反映了地方政府与各债权人之间的信用关系，而且受限于地方政府自身的信用状况以及投资者对这一信用状况的预期。再次，作为偿债第三来源的其他收入，即除去税收和债务之外的其他收入来源。这一来源的不确定性大、规模有限，因此对地方政府收入的贡献小。综合来看，提高债务收入的比重对于提高地方政府偿债能力十分重要，同时对于地方政府的信用状况以及在资金流动性管理方面也提出了更高的要求。

二是加强地方政府的金融实力。金融实力主要包含两个方面：一方面是效率；另一方面则是风险。从人类社会发展的历史来看，金融体系的不断深化能够促进经济体系生产效率的不断提高，但是当金融体系脱离实体经济的发展水平时，金融系统内部出现风险的可能性就会大大提高，进而危害金融与经济体系的稳定。特别值得注意的就是“金融稳定性”问题。从稳定性角度来看，一个国家金融体系的设计和运行是否有效，主要是从风险生成和风险防范两个方面进行评估。其中，风险生成机制主要是考察引发金融风险的直接原因及其表现形式；风险防范机制除了考察监管体系之外，一个重要的内容就是信用状况的评估。因为信用关系是金融体系存在并得以运行的根本，随着信用体系不断发展，并日益复杂，它不仅会增加经济、金融体系运行成本，而且还会集聚金融风险。因此，加强地方政府的金融实力，从一定意义上来说，需要进一步改善地方政府的信用状况，并严格遵循信用规模与地方经济发展相匹配的原则，逐步加强地方政府金融实力和债务偿付能力，并避免因虚拟的信用关系不断累积而使得地方政府债务收入来源转化为风险的来源。

四、提高地方政府信用的改革路径

从国外研究成果来看，提升公众对政府的信任程度，首先需要将广大公众视为消费者，树立“公民中心”“公民参与”等理念，不断加强国家行政体系对外部环境变化的敏感性。其次，政府通过改善公共服务质量，提升社会公众对政府的信任水平，进而增强政府公信力和政府信用水平。总体来看，提高地方政府的信用水平，是一项系统性工程，其目标就在于不断提升政府的公信力。这项改革主要围绕以下几个方面展开。

第一，维护行政程序的公平性。这是指提高基础性内控制度的有效性。根据近年来相关情况的调查显示，我国地方政府及其部门在行政程序方面存在不规范的问题。由此产生的权力滥用等问题，严重损害了行政程序的公平性，导致地方政府信用下降。这意味着，在行政基本原则的基础上，形成的政府特定的行为规则，以及行政程序的公平性不仅是政府职能的有力保障，也是影响政府信用的一个重要因素。对此，政府不仅有义务去遵守这些程序和行为规则，而且还应不断维护相关行政程序的公平性。这要求地方政府在厘清各个部门以及各个层级职责的基础上，通过规范的法律制度形式，明确工作目标和工作流程，制定并实施相应的行政管理标准，并构建有效的外部监督机制，逐步解决地方政府行政过程中的随意性，从而提高政府行政程序的统一规范和公平。

第二，提高公众的满意程度和参与程度。从政府与广大公众之间的关系来看，政府的政策制度及其有关的行政行为，能否有效地反映公众的意愿，直接影响着广大公众对政府的信任程度。在政府信用中，公众的满意程度以及参与程度有着决定性影响作用。其中，公众的满意程度和参与程度之间的关系表现为，政府的决策如果能代表多数公众的意愿和心声，那么就需要政府认真地了解公众的诉求。在政府了解广大公众利益诉求的方式中，提高公众的政治参与程度是最有效、最快捷的方式。但是在实际中，地方政府决策行为通常以获取最大化的财政利益为驱动，其他主体的利益则处于从属性地位。当然从根本上来看，这个问题产生的原因来自于地方人民代表大会民主监督功能未能有效地得以发挥。可以说，政府要提高其自身的信用，最有效的途径就是开放公众参与政策制定过程的渠道。

第三，增强地方政府社会管理能力。在提升政府信用过程中，一个突出的问题就是地方政府的社会管理能力。这是地方政府提升信用能力的核心，也是急需解决的一个重点和难点问题。从整个社会管理能力提升的角度来看，地方政府针对相对薄弱的基层社会管理能力以及公共服务能力，需要加强观念、制度和方式方面的创新。从总体上来看，地方政府需要树立公共服务的理念，依托现代信息技术，在明确具体职责划分的基础上，不断通过整合资源来激发各方的积极性，逐步实现精细化和互动形式的社会管理新模式。在构建新型的管理模式中，地方政府不仅需要强化国民素质教育，以及社会行为的规范性，还需要进一步完善社会矛盾解决机制和社会风险应急体系。特别需要强调的是，中央政府需要建立和完善地方政府信用的评估体系以及外部监督机制。这不仅能够有效地提高地方政府的信用能力，也可以提高地方政府在防范社会风险，强化社会管理方面的能力。

第四，完善地方政府财力保障机制。在我国当前地方政府的债务问题背景下，地方政府信用水平的提升与地方政府债务问题的解决具有十分密切的联系。从根本上来说，进一步完善分税制财政管理体制，规范政府间收入分配以及转移支付体系，从而构建完善的地方政府财力保障机制，不仅是化解地方政府性债务问题的重要方式和手段，也是提高地方政府信用水平的关键内容。具体来说，一是适当扩大地方政府税种选择权、税率调整权，逐步培育地方税源，进而增强地方政府的财政收入能力与水平，降低地方政府的外部融资需求；二是中央及省级政府提高对地方政府的财政转移支付规模，逐步化解地方政府财政收入面临的困难，实现基层地方政府事权与财力之间的有效匹配。同时，中央和省级政府应逐步规范转移支付资金的分配方案，引入外部监督机制，提高转移支付资金使用效率，从而有效地保障各地方政府之间的财力平衡。总之，完善地方政府财力保障机制，提高各级地方政府财力是提高我国地方政府信用水平的一项重要改革内容。

综上，提高我国地方政府的信用水平，需要统一和规范行政程序和标准，建立以公共服务质量为导向的绩效考核机制，将公众满意度纳入考核范围，积极创新公众的政治参与形式，建立地方政府激励与约束兼容的地方政府管理机制同时，还需要防范、化解地方政府性债务问题，以规范、发展地方政府性债券市场为导向，逐步建立健全我国科学的地方政府信用风险管理体系，并构建一套高效的外部监督机制。

五、地方政府信用的外部监督机制

建立适合国情的地方政府信用外部监督机制和政府失信的惩罚机制将具有十分重要的意义。特别是针对地方政府信用评估、失信测评、责任追求、守信激励，以及处罚和补救措施等方面进行制度安排与机制设计，是构建我国信用政府的重要措施，提升地方政府信用水平的关键手段。同时，这些工作也将成为促进地方经济发展，解决地方政府融资问题和建立市政债券市场的必要的制度准备。

第一，构建地方政府信息公开机制，发挥其重要的外部监督作用。从人类社会发展的角度来看，信息公开是人类文明程度不断提高的一个重要标志。从地方政府与社会公众之间的关系来看，构建公开的信息机制，一方面能够有效地降低地方政府与社会公众之间的信息不对称；另一方面能够有效地发挥社会公众对于地方政府的外部监督作用，从而防止地方政府失信行为的发生。从公开的信息机制所包含的信息来看，地方政府公开的信息应包括以下几个方面：

一是在基础信息方面。地方政府应在公开除相关的法律法规、地方政府职能、政府各种工作程序及办事流程之外，还应公开各种重大事件的相关信息。

二是在地方政府诚信方面。地方政府应公开对社会公众的责任与承诺，以及自己遵守法律、廉洁奉公等各种具体履职情况方面的信息。特别是在地方政府履行其基本职责过程中的决策程序、决策过程以及所取得的社会效益。

第二，建立公众听证制度，推动地方政府建立社会公众参与的行政理念和工作机制。从国内一些专家学者的调查研究结果来看[2]，我国地方政府在行政决策过程中，社会公众参与的程度有限。这一现象主要是因为在现行的制度体系下，支配地方政府行为的是财政收益。这导致了地方政府为追逐财政收益最大化目标，而忽视处于弱势地位的社会民众权益，而地方人民代表大会的监督职能又难以发挥其应有的作用，从而造成了社会民主化水平低下，社会公众难以参与地方政府决策过程，并对地方政府进行有效的监督作用。不过，自我国改革开放以来，各种社会组织不断出现，其影响力也不断扩大，目前它们正逐步成为连接社会公众与地方政府的桥梁。在与地方经济社会发展相关的重大事项以及关系社会公众切实利益的决策过程中，地方政府有必要在现代信息技术的基础上，建立公众听证制度，并将决策参与和外部监督主体扩大到普通公民。这是因为现代的信息通讯技术可以保证公众有平等机会获取有关的信息，并进行远程的电子政治参与。这一机制不仅能够帮助地方政府在其决策过程中充分地吸收社会民众的意愿，同时也有助于提高社会对政府的信任程度。

第三，构建实时监控管理地方政府债务的信息系统。由于我国地方政府因资不抵债而出现信用问题时，无法进行政府重组或者地方政府破产。因此，中央政府仍然承担着地方政府债务最后清偿的角色。这表明，中央政府有义务对地方政府的财政状况及其债务情况进行实时监控，为完成这一目标，我国应构建一套完善的地方政府债务外部监控信息系统。这一监控系统，可以运用信用风险评价和流动性风险分析相结合的设计框架，将有关地方政府财政信息、土地价值及其变动信息、债务存量与流量方面的数据信息进行全面采集、汇总、分析和预测。同时，我们还可以将与政府账户相关的数据信息进行比对，相应地构建风险预警系统，合理计算预警区间，从而实现对地方政府的信用及债务情况进行全面监控和评价，防止地方政府违规举债行为，提高地方政府债务结构和期限结构的合理性。

[1]Ringquist E J.Managerial Trustworthiness and Organizational Outcomes[J].Journal of Public Administration and Theory,2011.

[2]Newton K,Norris P.Confidence in Public Institutions:Faith,Culture or Performance[M].Princeton: Princeton University Press,2000.

（责任编辑：贾伟）

1003-4625（2014）09-0018-05

F832.7

A

2014-07-02

饶云清（1974-），云南泸西人，经济学博士，特华博士后科研工作站，研究方向：金融风险；张海波（1967-），吉林省伊春人，工程硕士，空军装备部高级工程师，大校军衔。