健全我国农林土地经营权抵押制度体系的措施

秦红松

为建立健全我国农林土地经营权抵押制度体系，我国应在以下领域加快建设或完善步伐：

其一，明晰农民土地权能，健全农林土地承包经营权流转机制。在坚持农村土地集体所有的前提下，对农地、林地的所有权、使用权、承包经营权进行明晰的界定，包括享有和实施这些权利的合格主体是谁、权利的具体内容(包括范围、期限以及后续处理、实施条件及限制、行使领域等)、权利设立和转移等都应一一厘清，而且采用统一具有公示效力的权利凭证将权利主体和权利内容记载上去，进一步明确农民的土地权能。建立农林土地经营权流转服务机构和流转市场，搭建政策咨询、确权登记、价格评估、争议调解或仲裁、处置拍卖等服务平台，规范流转秩序，促进农林土地经营权合理、有序流转，以使农林土地价值和农民的土地经营权益最大化地发挥。

其二，建立基于用益物权的农林土地经营权抵押制度。对农林土地所有权和经营权内涵、外延及行使明确划分后，着重发挥其用益物权特性，使农林土地经营权成为抵押标的，为农民融资增加担保手段。立法机构应对《担保法》、《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》相关条款进行适当修改，允许农林土地经营权设立抵押。国务院相关职能部门可出台“农林土地经营权抵押贷款条例”，对农林土地经营权抵押的相关政策和程序进行规定。为防止农林土地的性质和用途在实施抵押过程中可能发生改变，有关法律法规可对抵押权实现时农林土地经营权的流转原则、流转对象、土地用途等作出约束性规定，使农林土地在不影响农村土地基本制度并得到严格保护的前提下积极发挥其用益物权价值。

其三，转变经济发展方式，引导农民分工分流，逐步减轻农民对农林土地的依附。我国应加快农业产业化、集约化、规模化发展，提高农业生产效率，促进农民在农村的生产劳动收益不断提高。国家出台政策支持农民就地从事非农经营，实现收入来源多元化。合理引导农民分工分流，对农民进城务工或创业给予帮扶，在国家层面出台系列政策，进一步保障农民进入城市就业后在户籍、薪酬、住房、子女入学、就医等方面的基本权益和福利待遇。

其四，加快完善农村社会保障体系。我国应尽快打破城乡二元悬殊格局，建立统一的社会保障制度，覆盖农民的失业、养老、就医等基本生活需要。通过制度建设，保证农民均能实现“居者有其房”、“老有所养”、“病有所医”等保障，使农林土地经营权抵押制度逐步推行后对农民生活的负面影响降到最低。有条件的地区可以建立破产、失地农民救助制度，对因实施农林土地经营权抵押而导致生活困难的农民，采取相应救济保护措施，给予最低生活保障。

(田风摘自《西南金融》2013年第11期《我国农林土地经营权抵押的现实困难和可行性探讨》)