推进投融资公私合作的突破点

温来成 苏 超

根据现阶段我国经济社会发展阶段特点，在推进投融资公私合作过程中，可选择加强法律建设、明确监管主体，加大监管力度、加强技术政策指导，规范投融资公私合作行为，以及提高地方政府信用等方面，进行重点突破，推动投融资公私合作，服务于地方经济社会发展，降低财政债务风险。

1.加强和完善法制建设。改革开放以来，在市政公用设施领域的公私合作已取得了积极进展，相关法制建设已初具规模。我国已经颁布实施了《招标投标法》、《政府采购法》、《合同法》等法律，在一定程度上，规范公私合作行为，并为其提供坚实的法律依据。部分省市也出台了公用事业特许经营条例，例如贵州、山西、深圳等省市，出台了市政公用事业特许经营管理条例等。但是，我国缺乏政府投融资公私合作的专门法律。需要通过制定《民间投融资法》、《公私合作法》等更具有规范、引领、统筹作用的法律法规，将民间资本进入公共服务领域的公私合作行为，上升到法律层面，进一步明确民间私人资本参与政府基础设施建设的法律依据。地方政府可以根据本地区实际，制定和实施相应的地方性法规。这样，有利于清晰地界定各方权利、义务、责任和风险，畅通民间资本参与公私合作的渠道。

此外，各地要进一步制定和完善相应的配套制度和措施，制定相应的合作指南等，为吸纳民间资本参与政府投融资提供具体政策支持，从法律制度层面推动公私合作迈上新台阶。

2.明确监管主体。在投融资公私合作中，需要明确监管主体，构建行之有效的监管体制，采取灵活多样的方式监管公私合作项目。首先，监管主体必须具备独立性。监管主体要区别于政府其他部门，独立执行各项监管政策措施。其次，必须合理配置监管权，政府对公用事业的直接管理模式转变为建立在市场机制基础上的独立、间接监管模式。监管主体与其他政府部门及监管机构间各自行使自身的监管权力，形成监管合力。最后，明确监管主体监管的内容，应主要体现在市场准入、产品定价和公共服务等方面，确保民间资本为社会提供丰富的公共产品和公共服务。

在我国，目前发展改革部门与财政部门可以作为公私合作项目的监管主体，这将有利于两者利用职能分工，对使用财政预算投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等政府性资金的项目进行监督检查，有利于同等对待包括民间投资主体在内的各类投资主体，督促各类投资主体认真执行政府性资金管理的各项规定，确保政府性资金使用的规范、安全、有效。

3.推行技术政策指导和监管创新。在公私合作技术政策指导方面，高度重视合同的签订和履行。在合作合同的签订、履行过程中，行政主体与相对人之间也存在着一定的不对等，例如信息不对称、公权力干预等，需要在双方充分沟通、意思一致的基础上达成协议内容，防止出现公权力可能造成合同内容扭曲的情况。公私合作的合同，必须对基础设施建设及公共服务供给的标准，进行明确的定义及监管。需要在不确定环境中，对长期的合作关系进行有效的协调和修正，确保收益高于交易成本。要合理控制公私合作的成本，高度关注合同风险，在保障民间资本合理盈利的情况下，实现公共福利最大化，只有这样，政府才能在公私合作中取得成功。

4.加强地方政府信用建设，提高公私合作中地方政府公信力。在投融资公私合作过程中，公私双方讲信誉、守合同至关重要。由于公私合作建设项目主要为城镇基础设施等公共工程，地方政府信用建设更为重要。通过地方政府机构、医院学校等公共部门的信用评价、失信惩戒等信用制度建设，有效约束公共部门及其负责人的行为，不得随意撕毁合同、违约，提高地方政府公信力，吸引更多的私人资本参与公共项目建设，弥补政府财政资金的不足，提高投融资效率，为居民提供优质的公共服务。

(成林摘自《地方财政研究》2013年第12期《新型城镇化建设中推进投融资公私合作的迫切性、可行性与突破点》)