从“强制性竞标”到“最佳价值”——英国政府公共体育服务政策发展、改革与启示

姜熙

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从“强制性竞标”到“最佳价值”
——英国政府公共体育服务政策发展、改革与启示

姜熙

公共体育服务是我国公共服务建设中的重要内容，也是我国从“体育大国”向“体育强国”转型进程中的重要任务。如何发展我国公共体育服务成为当前急需解决的一个问题。英国是一个传统体育强国，其公共体育服务发展伴随着公共服务管理的发展，具有独特的历史演进过程。英国公共服务领域从“强制性竞标”政策到“最佳价值”政策的改革是英国公共服务发展进程中的重要转折，对英国公共体育服务的发展产生了深远的影响。运用文献研究、比较分析等方法，对英国公共体育服务政策的历史进程进行了回顾，对“强制性竞标”和“最佳价值”政策及其对英国公共体育服务发展的影响进行了系统的分析。研究发现，“强制性竞标”使英国公共体育服务引入了市场竞争机制，在节约成本方面起到了很好的作用，但由于公共服务产品质量不高等问题又促使英国提出了“最佳价值”政策，实现了英国公共体育服务的多元发展方式，并通过绩效评估进一步优化了“最佳价值”政策。英国公共体育服务发展从“强制性竞标”到“最佳价值”政策的改革进程，能为我国公共体育服务发展过程中政府购买服务、市场竞争机制的引入和绩效评估等方面提供建设性参考。

公共体育；公共服务；强制性竞标；最佳价值

党的“十七大”和“十八大”都将公共服务视为当前我国改善民生的重要发展领域。北京奥运会后，公共体育服务发展也成为我国从“体育大国”向“体育强国”迈进的重要内容。2012年7月，国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中就将公共体育服务列为重要的建设内容。英国是一个体育强国，也是较早建立公共服务体系的国家，经过一系列的改革，英国公共服务体系不断完善，对各国公共服务发展而言都具有重要的借鉴意义。尤其是英国从20世纪70年代末开始至今，在公共服务领域从“强制性竞标”政策到“最佳价值”政策的改革，对英国公共体育服务的发展产生了深远的影响。在当前我国发展公共体育服务的社会背景下，对英国在公共服务领域的“强制性竞标”政策和“最佳价值”政策进行深入研究对我国具有重要的参考价值。

1 英国公共体育服务政策的历史演进

19世纪到20世纪80年代前，英国的立法使得英国中央政府对于公共体育服务的发展并非强制性的，不像其他公共服务（如住房、废弃物管理等），英国中央政府对于公共体育从来没有充当直接供给的角色，这样就推动了英国公共体育服务领域“非政府”提供者的发展，大量私营机构进入公共体育服务领域，形成公共体育服务的“混合经济”[1]。另外，从19世纪开始，英国的私人商业机构和志愿机构开始建立并发展至今，他们在公共体育服务中扮演着重要的角色，这就使得中央政府认为他们不需要直接介入公共体育服务的发展。而1946年艺术委员会的建立，使中央政府开始涉及竞技体育的发展。在20世纪60年代，中央政府考虑把体育与休闲作为独立的政策领域，这种态度上的变化主要是由于1957年Wolfenden体育委员会的成立[2-3]。因此，尽管当时的中央政府对公共体育服务的提供仍然不是强制性的，但是中央政府的政策开始体现出对发展公共体育服务的关注。这就有了1962年体育部长的认命、1965年体育咨询委员会（Advisory Sports Council）的成立以及1966年大众体育政策的通过。1972年，大不列颠体育委员会成立，负责协调政府开展体育活动。DENNIS HOWELL被任命为主管体育与休闲的国务大臣（1974-1979），进一步提高了体育在中央政府事务中的分量。在20世纪70年代的英国，体育开始被视为一种“福利国家”的一个元素。HENRY和BRAMHAM（1993）认为，这一时期的体育被视为公民权利问题，而被政府考虑成“福利改良主义”之一。如1975年的《体育与娱乐白皮书》，强调体育与休闲的广泛获得是“社区的日常需要之一”，是“社会服务中的重要内容”，与其他福利权利一样[4]。《体育与娱乐白皮书》被视为是将体育作为一种“需要”和“权利”的重要分水岭，而且重申了中央政府发展体育的理论基础[5-6]。这些都使得中央政府逐步重视公共体育服务的发展，使得公共部门对于体育设施的供给迅速增加。从英国立法史来看，19世纪以来英国就有关于公共体育的代表性立法（见表1）。早在1846年在《洗浴房屋法》中就有关于提供游泳池的规定。但很长一段时间内，英国的立法都没有对公共体育服务发展的具体模式进行具体的规定，公共体育服务的发展并没有全国统一的模式，都由地方政府根据自己的情况各自进行。然而，随着英国社会、经济的发展，英国政府开始根据所面临的社会现实探索公共服务的改革路径。1988年和1999年分别施行的《地方政府法》，是英国公共体育服务改革最为重要的立法。

1988年，《地方政府法》的施行开始确立英国公共服务发展的“强制性竞标”政策，而1999年《地方政府法》的施行则意味着“最佳价值”政策的确立。这2次立法所进行的改革对英国公共体育服务的发展产生了重要影响。“强制性竞标”政策意味着公共体育服务领域正式引入市场竞争，并将降低成本作为重要的标准，而“最佳价值”政策则是更为包容性的发展模式，以实现公共服务最佳价值为标准，形成以最佳价值为标准的公共体育服务多元发展模式。这2次改革对我国政府发展公共体育服务具有重要的参考价值。

表1 英国公共体育服务的关键立法

2 “强制性竞标”政策与英国公共体育服务的发展

2.1 “强制性竞标”政策的源起

20世纪70年代，石油危机引发了诸多的经济问题，为了缓解贫困人口的增加、失业率上升等社会问题，英国政府出台了一系列“娱乐作为福利”的政策，中央政府开始对公共体育服务进行部署[7]。然而，对于许多公共服务的直接供给则落到了地方政府那里，从20世纪70年代开始至今，地方政府在英国公共体育服务方面的支出开始持续增加。然而，福利国家式的管理模式开始受到质疑，被认为是无效率的[8]。国家为了支持福利项目，公共支出不断增加，从而给公众也带来沉重的缴税负担。针对公共服务管理的批评主要集中在财政管理系统的缺乏，以及绩效的评估和成本控制，此外，管理者也被视为缺乏公共服务管理的专业技能。1979年，英国保守党政府推动了公共服务的改革，公共服务管理发生根本性变化。保守党政府认为，地方政府机构过于臃肿、效率低下，需要精简政府，公共服务管理应该要以高效的商业管理为模型，倡导公共服务大规模的民营化。然而，许多的地方政府对于保守党政府倡导的管理技术适应缓慢，于是保守党政府制定了一系列政策推动地方政府的运作，并在某种程度上反映了商业部门的特征。到20世纪80年代，追求经济效率成为地方政府的主流价值，在公共服务领域倡导民营化，其中最为著名的就是“强制性竞标”（Compulsory Competitive Tendering，简称CCT）政策。

2.2 “强制性竞标”政策的基本框架

“强制性竞标”政策的基本框架就是在公共服务领域引入市场竞争机制，通过市场竞争来降低政府在公共服务领域的成本，提高公共服务的效率，减少行政干预和垄断。“强制性竞标”政策要求政府注重服务成本的降低，通过市场竞争增加服务者的选择，原本由政府直接提供或支持的服务，改为以竞标的方式向包括私营机构在内的服务提供者出售。“强制性竞标”政策实际上就是政府通过市场来购买服务，只是这种政府购买服务的行为是以立法的形式加以确定，强制性地规定相关服务领域必须采取竞标方式运作。

“强制性竞标”政策的确立经历了3个立法阶段，总共超过10年的时间。（1）第1阶段，1980年的《地方政府规划和土地法》，主要涉及到高速公路维护、建筑物维护和少量的建筑工作；（2）第2阶段，1988年《地方政府法》，进一步将“强制性竞标”扩展到地方政府大部分的公共服务中，，如废弃物回收处理、建筑物清洗、街道清洗、学校餐饮与福利餐饮（welfare catering）、公共场所维护（包括公园），1989年《地方政府法》修正案将公共体育服务纳入“强制性竞标”的适用范围；（3）第3阶段，1992年《地方政府法》，进一步扩大了“强制性竞标”的范围，增加了职业服务、金融与技术服务等。1993年，《租赁改革、住房与城市发展法》中将许多的房屋管理活动引入“强制性竞标”。根据1993年审计委员会的报告，“强制性竞标”一共有8个步骤：竞标公告的发布；有意向竞标者的初步反馈；发送调查表和提纲细节；确定正式参与竞标者（回收调查结果），这一阶段可能有部分有意参与竞标者会退出；正式邀请竞标（发送合同文件）；递交标书；评标与开标；签订合同[9]。

2.3 “强制性竞标”政策下英国公共体育服务的发展模式

在英国议会的最初法案中，并没有将公共体育服务纳入强制性竞标”政策的适用范围，但在后来的修改法案中，议会将公共体育服务和休闲服务也纳入“强制性竞标”的范畴。“强制性竞标”政策起初并没有得到地方政府的欢迎。令人意外的是，刚开始关于体育和休闲服务的“强制性竞标”也并没有得到一直以来在英国公共体育服务领域参与较多的作为“强制性竞标”中竞标者的私营机构的热情支持。一些体育休闲运营商就曾公开表示，他们不会参与地方政府关于公共体育服务与休闲服务的竞标活动。然而，经过最终的协商，公共体育服务与休闲服务的“强制性竞标”政策被纳入1988年的《地方政府法》[10]。这就意味着，虽然图书馆、博物馆、画廊等公共服务可以豁免于强制性竞标”，但是对于公共体育服务而言，“强制性竞标”是适用的。原本由政府直接提供的公共体育服务，正式以“竞标”方式走向民营化。在公共体育服务领域推行这一政策集中体现为2个主要目标：（1）通过最为有效的运作方式减少公共体育服务的成本；（2）旨在鼓励服务提供者提高服务质量，吸引更多的消费者。所以，“强制性竞标”政策适用于公共体育服务的诸多方面。根据1989年《地方政府法》修正案，“强制性竞标”适用于除教育性质设施和乡村、社区中心用于体育和休闲的设施管理服务以外的所有领域。具体管理服务包括：（1）游泳池、溜冰场、健身馆；（2）网球场、壁球场、羽毛球场、足球场、田径场；（3）自行车中心、高尔夫球场、保龄球场（馆）；（4）马术中心、赛马场、人造滑雪场、飞行中心、跳伞、热气球、划船中心等。这里的管理服务主要包括；为体育与休闲活动提供指导；对体育和休闲活动进行监管；餐饮服务的提供；设施、设备的提供；市场推广；预定、登记等；收费、支出账目管理；场地安全管理；场地设施的卫生、照明及其他设施维护。

可见，大部分体育设施与场馆服务都在“强制性竞标”范围内，唯一豁免于“强制性竞标”的主要是那些不属于最基本的公共服务的体育和休闲场所的服务，如社区体育俱乐部或教育机构（如学校的场地设施）的管理服务，这些属于公共体育服务中最基本的服务，不适合进行市场化运作。而对于那些非基本的公共体育服务内容则要求通过市场化运作。所以，“强制性竞标”几乎影响了绝大多数的公共体育服务领域，尤其是那些可以产生经济效益的领域。“强制性竞标”也影响到大部分的体育组织和休闲机构，地方政府对公共体育服务公开招标，鼓励各方竞标。值得注意的是，要区分“强制性竞标”与“私有化”这2个概念，两者存在根本性的不同，“私有化”意味着相关物业、设施和固定资产出售给私人投标人，而“强制性竞标”的产权关系不发生变化，私人投标人仅是针对设施管理和服务进行投标。

2.4 “强制性竞标”政策的弊端

随着“强制性竞标”的深入实施，英国公共服务成本得到了控制。但“强制性竞标”政策的一些弊端也开始出现，英国这一公共服务市场化的首次尝试并没有预期的那样成功，因为并不是所有公共服务领域都适用“强制性竞标”政策。虽然“强制性竞标”可以降低成本，使政府的行政和交易成本最佳，但却忽视了公共服务的社会目标。过度地追求低成本以及昂贵的“强制性竞标”交易成本、竞争市场的不足和竞标所带来的“重经济效益，轻社会效益”，使得“强制性竞标”不仅没有改善公共体育服务的供给效率，所提供的公共体育服务质量也受到激烈的批评。于是，英国开始寻求发展公共服务的新思路。

3 “最佳价值”（Best Value）政策与英国公共体育服务的发展

3.1 “最佳价值”政策的源起

1997年，英国工党在大选期间就提出要终止保守党的“强制性竞标”政策。工党再度执政后提出，以“最佳价值”政策来代替“强制性竞标”，并公布了“最佳价值”的基本原则，“最佳价值”也可以称为“最佳服务效果”。1998年3月，工党发布咨询文件《现代化地方政府——通过最佳价值提高服务》，7月公布白皮书《现代地方政府—与民有约》（Modern local government：in touch with the people）[11]。1999年，《地方政府法》第一部分正式确立了“最佳价值”政策。

“最佳价值”结合了“新公共管理理论”和“社区与地方治理”（Community and Local Governance）的理念，在公共服务发展过程中重视社区的参与，构建政府与社区的伙伴关系，使“强制性竞标”的契约模式转变为“最佳价值”的契约关系模式。“最佳价值”主要是将理性规划、参与和评估引入地方政府公共服务管理中来，注重绩效管理评估和外部监测，所以“最佳价值”也被视为“新公共管理”的延续[12]。“最佳价值”与“社区和地方治理”运动也有密切联系。BOVAIRD和HALACHMI就认为，社区参与和地方治理也是强调“政策规划”“绩效评估”“无缝隙服务”（Seamless Services）和“联合政府”（Joined-up Government），“伙伴关系”成为焦点，将以往对抗式的契约关系转化为基于信任的关系契约。因次，“最佳价值”政策将原本作为公共服务提供者的地方政府，转型为具有提供契约和管理组织网络的“塑能政府”（EnablingAuthority）的特性。

3.2 “最佳价值”政策的基本框架

“最佳价值”基于问责、透明、持续改善等理念，“最佳价值”的基本原理是关注质量、效益、绩效评估和消费者聚焦，不仅重视经济性和效率，同时还看重地方政府服务的有效性和质量[13]。

3.2.1 “最佳价值”政策下政府在公共体育服务发展中的职能变化“最佳价值”政策建立以后，在公共体育服务领域，中央政府和地方政府的角色和职能发生了较大的变化。

“最佳价值”政策下中央政府职能如下。（1）要建立公共体育服务绩效指标基本框架。为提高地方政府公共体育服务质量，中央政府要制定能反映地方政府整体绩效的框架，这一框架需具有弹性和回应能力，其内容要包括地方政府执行“最佳价值”政策的各要素，如详细的绩效指标和标准。（2）要设定“最佳价值”的绩效标的。绩效标的能够使地方政府、审计人员、监察人员和服务使用者判断公共体育服务的执行，以及如何提高公共体育服务的水平。（3）进行“最佳价值”的绩效审核。每年审核地方政府的绩效计划，并公布审核结果给地方居民判断，让地方居民对公共体育服务的“最佳价值”是否实现做最终的判断。（4）对未能实现“最佳价值”的地方政府加以介入。中央政府须以地方民主监督为前提，对于未能实现“最佳价值”的地方政府，中央政府仍然保有最后的介入权。

“最佳价值”政策下，地方政府在公共体育服务建设中发挥着关键作用。（1）参与规划基本的绩效检查计划，了解外界如何看待他们的绩效；（2）公布“最佳价值”计划，有义务对过去、当前公共体育服务作出绩效报告，公布年度“最佳价值”绩效计划，参照中央政府建立的绩效指标和标准，与公共体育服务使用者进行协商，根据社区的需求，公布“最佳价值”的详细内容，确定计划、优先发展事项和改进目标；（3）根据地方资源与民众需求确定公共体育服务优先发展的内容，地方政府要根据民众的期望、地方资源情况来提供价格合理、符合民众需要的高品质公共体育服务。

3.2.2 “最佳价值”的4C标准与公共体育服务“最佳价值”政策的出现，发展了一个核心4C标准，即“挑战”（challenge）、“协商”（consult）、“比较”（compare）和“竞争”（compete）。就公共体育服务而言，要通过4C标准来使公共体育服务达到“最佳价值”。

（1）挑战（challenge）：对提供公共体育服务的依据及提供方式提出质疑，地方政府需要去反思为什么要提供公共体育服务，提供哪些公共体育服务，如何更好地提供公共体育服务，这为创新公共体育服务的供给提供新的思路，也促使公共体育服务的发展水平持续提高。（2）协商（consult）：强调地方政府与公共体育服务相关利益主体的协商，包括获得服务者、纳税人、相关企业等。在公共体育服务项目审查过程中要咨询各利益主体，即新的绩效指标设定要根据对象和服务的性质而定，在征求和咨询相关利益主体及专家意见的基础上确定。这种协商制度的建立打破了以往公共体育服务建设中信息不对称的问题，特别是将服务使用者纳入其中，更是增加了服务的针对性，并考虑到社会对公共体育的具体需求。（3）比较（compare）：强调与其他相关组织或部门进行比较，将有效促进各地方政府的相互学习并提高各自绩效。（4）竞争（compete）：将竞争作为改善公共服务水平的主要工具，选择更好的公共服务提供者，通过竞争提高公共服务获得者的利益[14]。

3.2.3 “最佳价值”政策的不足及优化——2002年“综合性绩效评估”（CPA）“最佳价值”政策弥补了“强制性竞标”的诸多弊端，但“最佳价值”政策一开始实施也出现了一些问题。（1）政府绩效评估成本的增加；绩效评估指标繁杂；没有形成统一的评估方法，主要是地方政府的自我检查和评估。（2）4C标准使得地方政府的“最佳价值”检查过于宽泛，缺乏战略性。（3）没有把绩效评估主体结合起来。在“最佳价值”政策里，审计和检查是有明确区分的，但实践表明，需要不同部门之间的合作，把审计工作和检查工作集合起来。（4）没有在地方政府各部门之间，地方政府与私人部门、志愿者部门以及地方居民之间建立长期有效的协同机制，各政府部门各自为战，缺乏有效的协同机制和整体规划，从而影响公共服务改善的效果。所以，为了进一步规范“最佳价值”政策，英国中央政府引入了新的方案——“综合性绩效评估”（Comprehensive Performance Assessment，简称CPA）。CPA是在2002年发起，旨在建立规范的“最佳价值”模式，进一步完善“最佳价值”政策。CPA要求地方政府按照3E（经济、效率、效益）标准来提供公共服务。除了遵循“最佳价值”的4C标准以外，还清晰地界定地方政府发展的优先事项和精确的绩效标准，并对所有委员会进行定期综合性绩效评估，确定如何去执行标准，协调评估中的激励、奖励和工具，促进服务提高。CPA的出台进一步优化了“最佳价值”政策，使绩效评估成本得到控制。

3.3 “最佳价值”政策下英国公共体育服务的发展模式

3.3.1 英国公共体育服务“最佳价值”政策较“强制性竞标”政策的优势“强制性竞标”到“最佳价值”的改革是英国公共服务发展的重要进步，相对于“强制性竞标”而言，“最佳价值”政策具有诸多方面的优势。

（1）契约管理形式的转变。“强制性竞标”政策下，发展公共体育服务是属于交易型契约关系，是以“委托人—代理人”关系为基础，这种契约关系是一种对抗式的契约关系，投标人注重效益，政府注重成本；“最佳价值”政策则是一种伙伴关系型契约关系，这种契约关系对于公共体育服务发展而言是非常重要的。（2）“强制性竞标”局限于特定的范围，对于公共体育服务中涉及教育设施的管理和服务就难以以“强制性竞标”来实现服务供给的最优，而“最佳价值”适用于所有公共体育服务领域。（3）在市场测试方面，“强制性竞标”要求将所有服务项目进行市场测试，而公共体育服务中的很多内容并不能仅仅依靠市场测试作为标准；对于“最佳价值”而言，政府能够使用包括标杆学习、自主创新、志愿性竞标在内的一系列竞争测试。在测试目的方面，“强制性竞标”是不定期地进行市场测试，为下一周期合同建立成本和绩效标准；“最佳价值”政策则是通过持续性的绩效评估不断提高服务标准和每年的效率节约。所以，“最佳价值”被评价为“永不终结的旅程”。（4）在合作模式方面。“强制性竞标”鼓励自治性商业企业、行政机构和公共体育服务提供者之间的竞争；“最佳价值”则是通过鼓励竞争者之间的合作，促进投资和跨部门的协助。（5）就公共体育服务而言，“强制性竞标”主要聚焦于公共体育服务成本的降低，“最佳价值”则是强调提供服务成本节约的重要性和注重服务标准的提高，实现成本与效益、效率的最佳。（6）关于服务使用者的的角色。在强制性竞标”中，公共体育服务使用者没有被重视，服务使用者所发挥的作用有限；在“最佳价值”政策下，政府有法定义务咨询所有相关利益者，服务使用者对于“最佳价值”是否实现的评判有着重要作用。（7）在政府介入方面。“强制性竞标”政策下，政府介入项目是由于提供者没有遵守规则；“最佳价值”政策下，政府介入是由于经过绩效评估后服务不符合程序或服务标准低于全国最低绩效标准[15]。

3.3.2 从“强制性竞标”到“最佳价值”改革后英国公共体育服务发展的多元化对于英国公共体育服务供给而言，从“强制性竞标”到“最佳价值”改革最大的影响就是，使得政府持续性地探索包括市场竞争在内的多元的公共体育服务供给方式，从而实现最佳成本、最佳效益、最佳品质的公共服务。这就要求政府在“最佳价值”和CPA框架下思考政府如何提供最佳价值的公共体育服务，或者是否有更有效率的替代提供者。因此，通过“强制性竞标”到“最佳价值”的改革，促使了英国公共体育服务供给的进一步多元化，在这种多元化中不断寻找“最佳”途径。2002年，英国审计委员会研究表明，通过从“强制性竞标”到“最佳价值”的改革，英国公共体育服务形成了如下多元途径。

（1）内部条款（in-house provision）：这里所谓的“内部条款”就是对于那些通过“强制性竞标”已经实现“最佳价值”的服务，仍然由地方政府通过“强制性竞标”来寻找最佳供应者提供服务。也就是说，一部分公共体育服务仍然是适合“强制性竞标”。（2）外部化或与私营部门提供者结成伙伴关系，地方政府将相关公共体育服务管理转包给商业公司。（3）信托模式。越来越多的地方政府将体育设施转移给相关社会团体和慈善性质的公司以非营利性质运营，保证这些设施的慈善性质，从而建立体育设施管理的信托模式。政府对这些受托人通过利率、税收减免等形式降低受托人在管理这些设施方面的财政成本。通常而言，政府将这些体育设施相当长的一个周期内委托给相关机构，这些机构就有责任提供服务。（4）“公私伙伴关系”模式（Public-Private Partnership，简称PPT模式）。政府与私人部门间有一个长期的合同，利用私人部门的资金在公共体育场地设施上进行投资并提供服务，这种模式在英国公共体育服务中发挥着重要作用。事实上，许多英国地方政府都是采用了以上几种方式的混合形式，如谢菲尔德市采取的是内部条款、公私伙伴关系和慈善信托的混合模式。

4 英国从“强制性竞标”到“最佳价值”政策改革对我国公共体育服务发展的启示

4.1 我国公共体育服务要经济效益和社会效益、服务产品质量并重

“强制性竞标”政策在英国公共服务领域的推行意味着公共体育服务中的大部分内容是市场化的行为，这种完全市场化的行为导致在公共体育服务领域完全地追求成本节约和经济效益，忽视了公共体育服务产品的公共属性，虽然降低了公共服务的经济成本，但服务产品质量得不到保证，社会效益低下。“最佳价值”政策的提出体现了从追求经济效益到公共服务质量、社会效益和经济效益并重的过程。我国虽然已经明确了政府购买公共服务是公共服务发展的重要手段之一，但英国从“强制性竞标”到“最佳价值”的改革进程则表明，在公共体育服务领域，市场是一种重要的手段，但在利用市场提高经济效益的同时，不能忽视公共体育服务产品的公共性，也就是仍然要以公共体育服务的社会效益和产品的质量为准绳。

4.2 竞争：我国公共体育服务建设重要而非唯一的手段

纳入竞争机制是英国发展公共体育服务的重要手段，纳入市场竞争机制可以避免垄断的出现，同时还可以提高公共体育服务的效率。但是，竞争并非是唯一的手段，“最佳价值”政策推行后，并不要求政府公共服务一定要民营化、市场化，对于服务的竞标也并非是强制性的，竞争可以成为一个重要的管理工具，但竞争并非是唯一的工具。除了竞争，如果有其他方式提供服务更为有效，那么就并非要求引入市场竞争机制。

4.3 形成公共体育服务多元供给路径

就我国公共体育服务而言，公共体育服务的多元供给理念虽然已经成为广大学者的一种共识[16-17]。然而，公共体育服务多元供给的操作路径具体是什么？如何多元供给？却有待深入研究。英国从“强制性竞标”到“最佳价值”改革后所形成的上述几种发展公共体育服务的路径能够提供重要参考，尤其是发展公共体育服务的信托模式和建立公私伙伴关系模式应该成为今后我国公共体育服务发展的重要路径。就信托模式而言，从法律依据来看，我国的《信托法》已经从2001年10月1日开始施行，其中第60条就明确规定：为发展体育事业而设立的信托属于“公益信托”[18]。由此可见，建立发展公共体育服务的信托模式在我国《信托法》中已经有了明确的法律依据。且《信托法》第61条明确鼓励发展公益信托。信托类型方面，我国发展公共体育服务的信托应该采用公益信托，可以将一些大型场馆设施和社区体育设施委托给相关社会团体进行非营利性运作，受益人则是广大公众。根据《信托法》第26条规定，受托人除按照法定规则取得报酬外，不得利用信托财产为自己谋取利益。这就意味着，受托人要保持场馆的慈善性质。关于公共体育服务信托模式的一些具体做法，可以参照我国《信托法》的规定来实施。就PPP模式而言，一些场馆设施（尤其是涉及到巨资的大型设施）的建设就可以引入这种公-私伙伴关系模式，具体表现为BOT（build-operate-transfer）模式，即私人机构负责建设、运营和转让。具体就是，政府（通过合同）授予私人机构一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用以偿清贷款、回收投资并赚取利润，特许协议期限到期后将项目资产无偿移转（transfer）给政府。BOT模式是公私伙伴关系模式中最为常见的一种模式，这种模式适用于大型体育场馆建设，具有如下特点。（1）传统的做法是，政府通过税收或国家财政筹资建设这些大型场馆，且由政府运营。然而，大型体育场馆等设施的建设周期长、耗资巨大，BOT模式的引入将大大减轻政府的财政压力。（2）根据BOT方式，取得特许权的私人机构对这些场馆设施有独立的建设权和经营权，一般通过股权融资和项目融资进行建设，在设施加成后在规定期限内开展经营，取得收益收回投资并赚取利润。这与工程承包要加以区分，工程承包仅提供承包服务，不进行融资和经营活动。（3）BOT区别于公私合营，特许权期限到期后，设施将无偿转交给政府，但公私合营到期后是通过清算进行分配。BOT模式又可以演化出BOO、BOOT、BLT、BLT、BT等多种模式。2014年4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，“让社会资本，特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域”，并确定了首批80个基础设施建设项目采用PPP模式。可见，PPP模式可以在公共体育服务领域大有所为。

4.4 绩效计划与绩效评估——发展公共体育服务的关键环节

英国从“强制性竞标”到“最佳价值”改革，最为重要的一点就是增加了绩效计划与绩效评估，使得绩效计划与绩效评估成为英国发展公共体育服务的关键环节。就我国而言，无论是何种形式的公共体育服务发展路径，不管是政府购买服务，还是信托、PPP公私伙伴关系等形式，政府先建立公共体育服务的绩效计划，然后根据绩效计划展开公共体育服务的各种建设，最后用绩效评估来评价公共体育服务项目是否实现了最优价值。制定的绩效计划要尽可能具有可计量性，绩效检查要具有持续性。中央政府应该建立公共体育服务供应的基本绩效框架和目标，并在一些领域建立国家标准，考虑到我国各地区经济发展水平的差异，各地方政府可以根据国家绩效框架和目标结合本地区实际情况制定自己的绩效计划，同时需要建立绩效评估标准，通过绩效评估促使公共体育服务质量不断提高。当然，对公共体育服务进行绩效评估要吸取英国绩效评估中评估成本过高的经验教训，将CPA的相关做法进行中国化，降低绩效评估成本。

4.5 建立协商制度、打破信息壁垒

英国从“强制性竞标”到“最佳价值”改革中建立了各相关利益方的协商机制，强调政府与相关利益方的协商。在公共服务建设过程中，政府要针对服务内容、绩效标准、服务对象、服务性质等咨询各利益主体，建设计划要在征求和咨询相关利益主体及专家意见的基础上确定。我国公共体育服务的发展也应该重视协商制度的建立。（1）可以改变以往公共体育服务使用者均为被动接受者的地位，使广大公共体育服务使用者真正参与到公共体育服务的建设当中；（2）可以打通各相关方的信息阻碍，实现公共体育服务发展的信息共享；（3）英国公共服务协商制度的建立意味着公共服务应该是以需求为导向，我国建设公共体育服务时也应该遵循这一理念，协商制度的建立可以让服务使用者参与到公共体育服务的发展中来，使政府了解到民众到底需要什么样的公共体育服务，从而有针对性地提供民众真正需要的服务，实现资源的优化配置。

4.6 建立跨部门的比较、协同机制

英国“最佳价值”政策4C标准中就包括“比较”（compare），强调相关组织或部门之间进行比较，有效促进各地方政府、各部门和组织之间的相互学习和提高。就我国而言，不同公共服务领域之间也应该建立比较、协同机制，各领域之间相互比较和协调。就比较而言，各公共服务领域可以进行比较，实现相互借鉴，如我国公共文化服务体系发展很好，那么公共体育服务体系的建设就可以借鉴其中有益的经验和教训。就协调而言，因为没有哪个公共领域是独立存在的，尤其是公共体育与公共文化、公共健康、医疗、卫生等领域是密切关联的，那么发展公共体育服务就必须实现与其他相关部门之间的协同，这就可以更好地实现整个国家公共服务水平和绩效的提高。

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From Compulsory Competitive Tendering to Best Value：Development，Reform and Enlightenment of Public SportsServicesPolicyinUK

JIANG Xi
（Sports Law Center，Shanghai University of Political Sciences and Low，Shanghai 201701，China）

Public sport service is an important part in the public service in China.Public sport service is also the key factor from large sport nation to powerful sports nation.How to develop public sport service is an urgent problem for China.United Kingdom is a traditional powerful sports country.Its public sports ser⁃vice development has a unique historical evolution process along with the development of public service management.The most prominent of policy system were Compulsory Competitive Tendering（CCT）and Best Value（BV）which had a profound impact to UK public sports services.This paper，using the litera⁃ture analysis，comparative analysis，reviewed the developmental routine of public sport service and discussed the transfer and effects of CCT and BV on pub⁃lic sport service in UK.The important conclusion is that CCT and BV led to the restructuring of public sports service in UK.Taking all these factors into con⁃sideration，this paper can safely come to conclusion that the historical evolution process from CCT to BV in UK can provide constructive reference for China.

public sport；public service；compulsory competitive tendering；best value

G 80-05

：A

：1005-0000（2014）06-478-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.06.004

2014-05-07；

2014-10-06；录用日期：2014-10-07

国家社会科学基金项目（项目编号：14CTY018）；国家体育总局体育社会科学研究项目（项目编号：2086SS14117）

姜熙（1982-），男，湖南益阳人，讲师，在读博士研究生，研究方向为体育法学。

上海政法学院体育法学研究中心，上海201701。